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安徽滁州中院关于院庭长审判管理和监督情况的调研报告

2017/2/24 10:52:41 《人民法院报》2017年2月23日 高 平等 【字体:  
 
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安徽滁州中院关于院庭长审判管理和监督情况的调研报告
图一:试点法院法官自己签署文书的感受
安徽滁州中院关于院庭长审判管理和监督情况的调研报告
图二:试点法院法官定案中受院庭长不同意见影响情况

    核心提示:审判权运行机制和司法责任制改革背景下,院庭长的审判管理和监督在一定时期内既要发挥重要作用,又面临转型。为找准新形势下院庭长审判管理和监督的发力点,安徽省滁州市中级人民法院立足于本地改革实际,进行了专项调研。

    一、院庭长审判管理和监督现状

    1.裁判文书签署制度改革总体过渡平稳

    辖区内审判权运行机制改革试点法院(以下简称试点法院)大部分受访法官对裁判文书由院庭长签发改为合议庭/独任庭签署已基本适应(见图一),但区别法院层级看,基层法院法官心理上受影响程度较大。辖区内非审判权运行机制改革试点法院(以下简称非试点法院)大部分院庭长和法官对裁判文书签署制度改革持乐观态度,但也有30%的受访院庭长和40%的受访法官对取消院庭长签发后一段时期内的案件质量表示忧虑。值得注意的是,35岁以下年轻法官对改革裁判文书签署制度的心态分布呈现出两极分化的特点,倾向于积极或消极的人都相对集中。

    2.院庭长的定案影响力逐步进入合理区间

    试点法院院庭长的定案影响力已位于相对合理的区间,且趋向于通过启动专业法官会议、审委会会议等方式实现,基本步入了程序化、组织化、平台化的轨道(见图二)。非试点法院院庭长直接影响定案的情形仍较为常见;多数情况下,院庭长的意见能够为法官所认同,但院庭长径行改变定案的情况也一定程度存在。此外,全市法院审委会讨论案件范围整体呈收缩态势,合议庭/独任庭审理定案的案件范围相应扩展。审判权运行机制改革试点工作启动一年内,全市法院共有1551件案件提交审委会讨论,占同期已结案件的3.2%,占比较上年同期下降0.7个百分点。

    3.审判流程管控的规范化、精细化有待加强

    部分院庭长尚不熟悉网上流程节点审批操作,个别工作习惯尚不能与流程管控、网上办案、实现院庭长审判管理和监督可视化和留痕等的要求完全契合。部分流程审批节点在实际中赋予非预设审批主体以审批权限,导致一定期间内,不同法院院庭长进行同类流程节点审批的频次分布不均衡;从适应改革及审判管理发展上讲,部分流程审批节点的重构势在必行。从流程整体使用情况看,流程空转、缺失、错置等“线上线下两张皮”的现象较为突出,影响了网上办案的推进与“全程留痕”的全覆盖。

    4.常态化质效管理需要进一步挖掘深度

    绝大多数院庭长已基本树立“以质效为抓手,对审判工作进行宏观指导”的意识;大部分院庭长已形成定期关注质效指标,分析并查找短板的管理习惯。虽然在质效数据波动较为明显的法院,院庭长不关注质效的情况较其他法院略多,但总体并未发现院庭长对质效的重视程度与法院的质效表现具有必然的正比例关系。另外,当前条线评估整体上还停留在审判管理部门提供数据阶段,关于审判业务部门是否对数据进行分析研判,分析研判到何种程度,结果如何共享和运用,均无规制和固定范式。

    5.法官对院庭长审判管理和监督的需求强烈且日趋多元

    大部分受访法官已切身感受到院庭长审判管理和监督为办案带来的好处并予以认可;但也有部分法官认为,院庭长的审判管理和监督对办案来讲可有可无,甚至成为掣肘。现阶段,非试点法院大部分法官仍习惯藉由院庭长直接指导或帮助协调个案获得帮助;试点法院法官也有在个案上获得帮助的需求,但大部分法官同时对类案裁判尺度的统一表现出强烈关注。对于一线法官而言,院庭长办理特定案件的示范指导意义大于办案“越多越好”的案件分流意义;但基于客观收案形势,他们(尤其是基层法院法官)也希望院庭长能够适当增加办案量。

    二、院庭长审判管理和监督职能发挥存在的问题

    1.职能设置不完善

    一是职能设置滞后或多为原则性规定,程序性不强。大部分非试点法院并无院庭长审判管理和监督职能的专门规定;试点法院在审判权运行机制改革配套制度中,对院庭长的审判管理和监督职能虽作出进一步规范,但仍未将其与院庭长工作实际有效衔接,未规定职能行使启动、推进、结束的具体程序。二是职能设置尚未达到自洽状态。院庭长审判管理和监督职能设置不完整,缺乏责任规定。实践中就有院庭长存在这样的顾虑:虽规定院庭长不再签发自己未直接参加审理案件的裁判文书,但由于配套制度未跟上,一旦出了问题,院庭长可能还是要承担责任。

    2.职能发挥不完全

    一是职能履行虚化、泛化、异化。包括扛着“去行政化”大旗,思想上存在某种改革后放手不管的倾向,审判管理和监督成为“行动上的矮子”,审判管理和监督表面上按部就班但实际收效甚微;审判管理和监督实际成为一种不对等主体间的观点争锋和意见说服。二是审判资源配置功能实现不足。包括对审判工作中大量的非结构化信息缺乏有效的过滤、归集、分析,导致现阶段收集到的司法数据难以有效满足服务审判资源配置的需要;没有从资源配置的角度研究司法数据,对信息数据的定性分析水平不高,或者不能将司法数据研究成果真正运用于资源配置,新形势下未能及时决策,在审判资源配置上作出调整。

    3.职能行使相关因素考量失衡

    一是复合性因素考量失衡。包括“方向”因素上,主要将目光集中于如何督促法官提高结案率,在创新工作举措,***长期性问题方面的工作推动稍显乏力;“案”的因素上,过分深入于案件的具体审理,对类案裁判经验的系统性总结归纳略显不足;“人”的因素上,侧重于挥动审判绩效考评的“指挥棒”,在研究法官成长规律,满足法官个性化需求方面存在一定欠缺。二是差别化因素考量不足。整体上,在区别两级法院审级功能、法官构成、收案形势等客观因素,对如何指导办案,推进办案责任制,为法官“减负”等问题进行的差别化考量与个性化探索还有待加强。

    探究上述问题发生的原因,认识上对“去行政化”存在误读,未厘清审判管理和监督权与审判权、司法行政管理权的关系有之,制度上改革的配套不完善、不健全有之,实践上未把握好“放”与“管”、“行”与“止”的平衡点有之。

    三、发挥院庭长审判管理和监督职能的有益尝试

    1.院庭长集中办理类案

    以审判权运行机制改革试点为契机,推动院庭长集中办理类案及“骨头案”“钉子案”,在补强司法供给侧的同时,充分发挥院庭长这一精英法官群体普遍重返审判一线,在指导审判、分流案件、以案促管等方面的综合效应。2015年,滁州中院院庭长集中审结涉及长期申诉信访的再审审查案件35件,强化涉诉信访化解的法治化引领;2016年前三季度,集中审结道路交通事故案件299件,占全院同期结案数的8.95%,强化类案审判规律总结及多元化纠纷解决机制适用。

    2.院庭长牵头沟通协调

    对与审判工作相关之不同主体间的沟通协调作规范化和机制化调整,强调院庭长审判管理和监督职能发挥在其中的积极作用。2016年,滁州中院建立院庭长牵头的发改案件剖析会机制,有效促成了条线内一定程度的认识统一,推动了涉及送达、民刑交叉等实际问题解决之相关规定的出台;制定《民商事审判工作联席会议暂行规定》,以民事条线院庭长日常管理为切入点,融入专业法官会议的一般规定,强化条线内沟通协调,促进审判质效提升。

    3.院庭长深入质量管理

    针对审判权运行机制改革中发现的问题,坚持“案件质量是重中之重”,进一步细化院庭长在案件质量管理方面承担的职责。2016年,滁州中院创新“业务庭负责人全面查”“评查合议庭重点查”“院外专业人士专项查”等“三条线”案件评查模式,确保影响案件质量的问题能够被及时发现、深度评析、有效解决;全椒县法院民事审判庭在疑难复杂案件审判中,注重发挥庭长牵头作用和法官集体智慧,提炼出“质量管理人人参与”的全椒经验。

    四、发挥院庭长审判管理和监督职能的建议

    1.坚持三个原则

    一是尊重。院庭长的审判管理和监督必须在法律规定的框架内进行,必须尊重司法规律,尊重法官,尊重实际。二是克制。开展审判管理和监督时应有意识地进行克制,对审判权力在运行中可以自行调节的领域尽量不去作为。三是担当。改革中对案件质量有失控之虞的审判管理和监督空白之处,在制度完善以前,该管则管,切实做到放权不放任、监督不缺位。

    2.完善职能设置

    内容上,建立、完善院庭长审判管理和监督权力正面清单、负面清单,明确因院庭长审判管理和监督职责缺位、越位、履行不当而造成一定后果的责任负担。流程上,把握院庭长审判管理和监督职能行使组织化、平台化、公开化以及全程留痕的要求,深化信息技术应用,厘清并进一步规范院庭长审判管理和监督职能行使程序。

    3.加强制度衔接

    权力运行上,加强院庭长审判管理和监督职能与法官、合议庭办案责任制、审委会制度、专业法官会议制度、审判监督程序等的衔接,将院庭长的列席权、建议权、程序启动权等依法、合理嵌入审判权力运行相关环节。改革配套上,强化院庭长审判管理和监督职能发挥与审判团队管理、审判队伍建设、法官业绩评价等的衔接。

    4.实现信息对称

    “点”上,强化院庭长对重大、疑难、复杂、敏感案件的管理。“线”上,充分发挥院庭长在总结审判工作经验方面的职能,推动发布类案审理指引和典型案例。“面”上,加强对质效的全面管理,在对分散化、个别化信息进行整体加工共享的基础上,科学预测审判工作发展趋势并开展宏观指导;主动利用司法数据分析区域社会经济情况,为地方发展出谋划策。

    5.优化资源调度

    人员配备上,注重发挥院庭长的能动性,既做好整体形势应对和整体任务调配,又充分考虑专业化审判需要及法官的特点、特长;加速剥离法官身上的事务性、辅助性工作。案件管理上,大力推进案件繁简分流,在法定框架内适时探索简化办案程序;坚持问题导向,及时掌握并牵头解决好制约审判质效的实际问题,强化对内、对外的协调。

    (课题组成员:高 平  万 杰  王琼  周 莹)
 


 
 
 
 

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