主办: 中国民事诉讼法学研究会   中国法学会法律信息部
您当前位置:中国民事程序法律网 >> 最新成果展示 >> 检察监督 >> 浏览文章

民事抗诉实证研究

2015-7-21 9:07:01 《国家检察官学院学报》2015年第4期 吴英姿<等> 【字体:
【中文关键词】 民事抗诉,再审功能,再审程序,补救功能
【摘要】 通过对Q市检察院近十年民事抗诉数据的分析发现,民事抗诉存在较为普遍的问题,包括抗诉标准存在一定的任意性,抗诉事由以实体错误为主,民事抗诉制度的实践出现了目标置换和功能变异。这与民事再审程序立法目标多元与功能定位模糊有着内在关联性。民事抗诉应当回归再审程序的目标与功能定位,从严把握法定抗诉事由的法律解释;调整抗诉审查重点,紧扣程序规则识别抗诉理由;遵循民事诉讼规律,调整民行工作考核评价办法。
【英文摘要】 The paper analyzes the data on civil protests brought by the procuratorate in Q city for the recent ten years,whereby the generally extant issues are revealed,including a certain arbitrariness in the standard of civil protests,entity error as their major cause,target replacement and function variation in the practice of civil protest system,all of which are internally connected with the multiple targets of legislation and ambiguous positioning of function in civil retrial procedure.Therefore,in civil protests,the target and function of retrial procedure should be returned to,the legal explanation of their causes stringently conducted;the key of their inspection adjusted,rules of procedure adhered to in order to identify their causes;the law of civil litigation followed,the assessing system of civil and administrative procuratorial work readjusted.
【全文】
  一、问题意识与研究方法   
  抗诉是民事诉讼法规定的启动再审程序的方式之一,是检察院对民事审判活动行使法律监督权的主要手段。经过多年发展,检察院民事抗诉工作积累了丰富的经验,培养了大批业务骨干,在纠正错误裁判、维护司法公正方面发挥着不可替代的作用。但是,民事抗诉工作中出现的问题也引起了人们的关注。有人注意到民事抗诉案件数量呈逐年上升趋势,而法院再审发改率持续在一个较低的水平。[1]有人批评一些地方检察机关片面追求抗诉数量而降低抗诉标准,为开发案源而鼓动当事人申请抗诉,[2]导致高的抗诉率与低的再审改判率之间的矛盾,诱发当事人反复申诉、信访,危及司法公信力。[3]有人指出实践中的民事抗诉制度出现功能变异现象:一是被当做三审的替代,二是被当事人利用来规避上诉程序,拖延、逃避债务履行,“不打二审,专打再审;不提上诉,专找抗诉”,背离抗诉制度法律监督目标。[4]有人批评抗诉频率过高导致再审程序被频繁启动,破坏了既判力和司法权威。[5]有人(主要是检察官)质疑提请上级检察院抗诉的制度设计,认为一个抗诉案件经两级检察院审查属于重复劳动,浪费司法资源;还造成地方各级检察院民行检察力量配备的不均衡——基层检察院人多案少,市级尤其是省级检察院案多人少;而且由于办案周期长,常常被申诉人投诉,诱发信访事件,不符合“把纠纷化解在基层”的社会治理目标。[6]有人认为检察院抗诉提起再审程序中的民事诉讼结构因增加了检察院这个诉讼主体已然发生改变,[7]但我国法律没有专门的抗诉再审程序,检察机关在抗诉再审程序中的地位作用受到限制,严重影响其法律监督职能的发挥[8]等等。检察院也在不断探索解决问题的对策,比如“再审检察建议”就是检察院针对抗诉周期长、上级检察院案多人少矛盾而自行探索的一种变通做法,即对一些认为有抗诉事由的案件,经本院检察委员会讨论决定,向同级人民法院提出启动审判监督程序的检察建议。通过文献研究可以发现,上述问题并非个别地区的个别现象。而这些讨论共同指向两个基本的且有张力的问题:一是民事抗诉在民事诉讼制度中的功能定位与自身价值目标之间的关系问题;二是强化民事检察监督与约束检察监督权问题。
  2007年和2012年民事诉讼法两次修改都涉及民事抗诉制度,在不同程度上回应了理论与实践中提出的问题:(1)2007年修正案增加和细化了抗诉事由,旨在规范抗诉行为,减少抗诉的任意性,实现维护既判力与强化检察监督的双重目标。(2)2012年修正案增加了当事人申请抗诉和检察建议的程序规则,规范当事人行使申请再审权的行为,防止当事人滥用诉权,同时也有避免检察院行使法律监督权与法院行使审判监督权之间的冲突之意。(3)2012年修正案还增加了再审检察建议作为抗诉制度之补充,旨在增强检察监督职能。本课题研究的问题意识是:民事诉讼法修改能否有效解决上述问题?新制度的目标是否能够顺利实现?当前的民事抗诉工作是否还存在需要改进的地方?
  关于民事抗诉的既有研究成果虽然丰富,但大多数囿于作者的(法官、检察官)角色立场与观察视角,不少观点带有鲜明的本位主义色彩,削弱了对策建议的科学性与指导价值。另外,因缺乏实证研究,既有研究在揭示问题及成因方面的透视度有很大局限性。本课题研究力求通过扎实的实证研究,紧扣新民诉法的立法目标,尝试揭示民事抗诉工作深层次的问题,在此基础上为进一步完善民事抗诉工作提供建设性意见。
  本课题采用的实证研究方法包括访谈、统计分析,选择A省Q市检察院为研究样本。访谈对象包括A省和Q市两级检察院分管民行检察的检察长、长期从事民事抗诉工作的检察官,以及A省高级人民法院、Q市中级人民法院分管审判监督庭工作的院长、审判监督庭庭长、资深审判员,共计10人。课题组翻阅了Q市检察院1999年到2013年间已经存档的民事抗诉案件卷宗和台账,[9]收集统计了民事抗诉案件受理、立案、抗诉和检察建议等相关数据。课题组还获得了A省法院审判监督庭2011年、2012年、2013年的审判监督工作年度报告,其中包含抗诉案件的数据和情况分析。从时间跨度上看,这些数据生成的时间跨越15年,期间包含的影响抗诉工作的变量足够丰富,可以较为真实地反映近年来Q市民事抗诉工作的实际状况。
  二、Q市检察院民事抗诉工作数据分析
  (一)民事抗诉案件数量
  案件数量方面的统计数据包括:Q市检察院受理抗诉案件数(包括基层检察院提请抗诉案件数和当事人申请抗诉数)、Q市检察院受理并审查后决定立案的案件数(专指立案审查是否需要提请省检察院抗诉的案件)、决定向Q市法院提起抗诉的案件数、向A省检察院提请抗诉的案件数、向Q市法院提出再审检察建议的案件数等。抗诉率是指Q市检察院提起抗诉的案件数量占基层检察院提请抗诉案件数量的比例。观察数据可以看出以下特征:
  其一,检察院认为需要抗诉的案件数量较多。提请抗诉的案件数通常都超过20件,有6个年份超过40件。抗诉和提请抗诉最多的年份是2001年,这两个数字分别是286件(其中包含一例群体性纠纷,涉案当事人203人,案件数量统计为203件)、52件;2012年这两个数字分别是59件和53件。如果算上再审检察建议案件数,检察院认为需要抗诉的案件数会更多。[10]
  其二,不同年份的数据有明显起伏波动。2000、2001年的各项数据都很高,特别是2001年,各项数据达到历史最高峰:受理案件数达611件,抗诉数为286件(如果把群体性纠纷案件计算为一件,也有84件)。2002年各项数据突然下降:受理数下降了62.7%,抗诉数也降到11件。2003年是历史最低谷,抗诉数仅为4件。同时,2002年和2003年再审检察建议的数量较高,分别达到21件和13件。自2004年起,各项数据又开始呈上升趋势,一些数据在某些年份上升幅度很大。2004年立案数是2003年的1.73倍;2007年受理案件数上升至331件,较2003年几乎翻了两番,立案数更是2003年的6.3倍。其中2008年有所下降,但随后的2009年开始又反弹到之前的水平,增幅十分明显,立案数一下跃升为245件,较去年增加了23.1%;抗诉数30件,较去年增加了130.8%。2011年受理案件数为327件,较2010年小幅下降,而抗诉案件数却达到54件。2013年各项数据又明显下降,受理数接近2003年的数据,抗诉案件减为14件。
  其三,抗诉案件中一审生效裁判数量较多。作为市级检察院,Q市检察院有权提起抗诉的案件仅限于基层人民法院一审生效的裁判,即当事人没有上诉的案件。这样的案件在2000年有138件,2001年达到347件,2011年、2012年各有101件。
  表一Q市检察院1999-2013年抗诉案件数量
  ┌──┬───────────────┬──────┬──────┬──────┬──────┐
  │年份│市院受理案件      │市院立案  │市院立案市院│市院提起抗诉│市院提起抗诉│
  │  │          │    │提请省院抗数│    │市院发再审检│
  │  │          │    │    │    │察建议  │
  │  ├───┬───┬───┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┼──┬───┤
  │  │受理案│增减率│当事人│基层院│立案│立案率│提抗│提抗率│抗诉│抗诉率│建议│建议率│
  │  │件总数│(%) │申请数│提抗数│数 │(%) │数 │(%) │数 │(%) │数 │(%) │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │99 │—  │—  │—  │—  │— │—  │44 │—  │53 │—  │— │-   │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │0  │362  │—  │224  │138  │60 │26.8 │54 │90  │93 │67.4 │4  │6.7  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │1  │611  │68.8 │264  │347  │116 │43.9 │52 │44.8 │286 │82.4 │7  │6   │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │2  │228  │-62.7 │199  │29  │83 │41.7 │47 │56.6 │11 │37.9 │21 │25.3 │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │3  │186  │-18.4 │164  │22  │37 │22.6 │18 │48.6 │4  │18.2 │13 │35.1 │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │4  │218  │17.2 │186  │32  │64 │34.4 │30 │46.9 │8  │25  │9  │14.1 │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │5  │272  │24.8 │201  │71  │134 │66.6 │37 │27.6 │11 │15.5 │5  │3.7  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │6  │323  │18.8 │268  │55  │211 │78.7 │24 │11.4 │17 │30.9 │5  │2.4  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │7  │331  │2.5  │254  │77  │234 │92.1 │24 │10.3 │14 │18.2 │1  │0.4  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │8  │267  │-19.3 │209  │58  │199 │95.2 │25 │12.6 │13 │22.4 │3  │1.5  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │9  │348  │30.3 │306  │42  │245 │80.1 │21 │8.6  │30 │71.4 │3  │1.2  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │10 │357  │2.6  │261  │96  │194 │74.3 │23 │11.9 │25 │26  │17 │8.8  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │11 │327  │-8.4 │226  │101  │165 │73  │57 │34.5 │54 │53.5 │6  │3.6  │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │12 │300  │-8.3 │199  │101  │148 │74.4 │53 │35.8 │59 │58.4 │25 │16.9 │
  ├──┼───┼───┼───┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┼──┼───┤
  │13 │197  │-34.3 │165  │32  │— │—  │26 │—  │14 │43.8 │5  │—  │
  └──┴───┴───┴───┴───┴──┴───┴──┴───┴──┴───┴──┴───┘
  注:1.市院受理案件总数=市院直接受理数即表中的当事人申请数(通常为二审生效案件)+基层院提抗数(一审生效案件),市院立案率=立案数/当事人申请数,市院提抗率=提抗数/立案数,市院抗诉率=抗诉数/基层院提抗数,市院建议率=建议数/立案数。
  2.因电脑数据损坏,2008年部分数据(如受理数、立案数)可能不准确。据工作人员介绍,当年各主要数据与2007年相比并没有明显变化。其中,抗诉数与再审检察建议数是与案卡信息核对过的数据,相对准确。
  3.2013年后,高检院取消了立案环节,故立案数据为零。
  图一Q市检察院1999-2013年抗诉数、提抗数、建议数柱形图
  (图略)
  图二Q市检察院1999-2013年抗诉率、提抗率、建议率曲线图
  (图略)
  导致抗诉案件数据变化的原因是多元的。A省检察院民行处处长介绍说:“(导致抗诉案件数量)变化的原因较多,有的是与当事人申诉量有关,有的与法院审判案件的质量有一定的关系,还与我们不同时期检察工作的力度和考核标准以及我们采用的监督方式有关。采取检察建议方式多,抗诉案件就比较少。”但在一个连续的时期内,法院审判质量、民事案件数量、当事人申请抗诉数量等变量并没有出现明显的、大起大落的变化。那么是什么变量发挥了关键作用呢?通过访谈我们发现,导致抗诉数据起伏波动的最为关键的变量是检察院关于民行工作的政策意见和内部考核方式的变化。90年代中后期到2001年以前的这段时期内,检察机关为了改变民行检察职能偏弱、民行部门边缘化的局面,采取各种措施提高民行检察工作能力,包括加强民行检察队伍建设、大力宣传民行检察职能、鼓励检察官“主动出击”寻找抗诉案源等等。这一时期全市两级检察院受理当事人申请抗诉和提起抗诉的案件数量一直保持高位运行。但是,抗诉毕竟是一把双刃剑,既能够发挥纠正错误裁判的积极作用,也会打破法院判决的既判力、损害司法权威。法院对检察院频繁提起抗诉颇有微词,引发检、法两家关系紧张。学者也从不同角度展开反思与批评。[11]2001年最高人民检察院出台《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(同年10月11日实施),对检察院立案条件、抗诉程序做了详细规定。同时,最高检民行厅要求各地检察院与法院加强沟通,要“多人来人往、少文来文往”。在最高检民行工作政策精神指导下,当年民事抗诉案件数量大幅下降。到2003年左右到达谷底。再审检察建议用的相对多一些。不少基层检察院因为案件少或无案可办而导致民行科人员流失,个别检察院甚至撤并民行科,民行检察工作再度边缘化。
  进入21世纪以来,随着体制改革的深入,社会转型引发的社会矛盾纠纷多发,其中包含大量社会结构变迁导致的结构性矛盾,很难通过法律和司法途径化解。各地信访、上访、群体性事件频发,社会发展不平衡带来的社会风险日益显现,并威胁到经济的平稳发展。国家开始关注社会建设问题,着手调整改革发展政策。2003年非典过后,中央提出“构建和谐社会”的政治目标,要求各地采取措施化解社会矛盾、维护社会稳定。中央政法委直接领导和积极推动的“大调解”运动,将公检法推向解纷维稳的前台。2004年底,最高检重新强调加强民行检察职能,特别是在解决纠纷、维护社会稳定方面发挥作用,要求各级检察院民行部门加强宣传、强化办案能力,采取“检调对接”等措施,将纠纷解决在基层。在这个大背景下,A省检察院将办案数量纳入对市检察院的考核指标中,Q市检察院也以此指标考核各区县检察院,以调动各级检察院民行检察工作积极性。充实民行部门力量、大力宣传民行检察职能、采取多种措施开拓案源又成为民行部门特别是基层院民行部门日常工作的重要内容。这便是2004年起各项办案数据开始逐年上升的主要原因。
  与此形成对比的是,因最高人民检察院对省级院不进行此类考核,省院对民行部门没有明确的抗诉案件数量上的要求,因此省院抗诉案件各项数据保持相对平稳,不像市级院的数据那样有明显的起伏变化。A省检察院分管民行工作的副检察长在访谈中谈到对抗诉标准的把握时,认为省检察院“对于可抗可不抗的案件,原则上是不抗的。抗诉需要原裁判有明确错误、有再审事由。现实中也考虑到有些矛盾纠纷难以解决(如医疗纠纷)或者是群体性事件,此时也会做出抗诉决定。但是这种都是较为极端的情况,也是极少数的。”该院民行处处长说:“(省检察院的抗诉案件数量)在动态平衡角度看是基本稳定的。可抗可不抗的案件原则上是不抗。主要的考量第一是维护既判力、维护司法权威;第二是司法经济。对有一般瑕疵的裁判、认识分歧的裁判,不直接侵犯国家利益、社会公共利益的案件,要尊重当事人的权利主张。对这类案件一般不提出抗诉。”
  2007年《民事诉讼法》第一次修改,主要涉及的是审判监督程序的修正。内容包括统一当事人申请再审与检察院抗诉的法定事由,并由原来的4项细化为14项(第179条第一款规定的13项和第二款)。由于法律修改,当事人、法院和检察院都有一个学习、理解和适应的过程,这可能是导致2008年民事抗诉案件部分数据有所下降的原因。但随后的几年表明,民诉法2007年的修改对抗诉工作影响并不明显。这一点也得到了访谈对象的一致认可。如A省检察院分管民行检察工作的副检察长感觉“民事诉讼法修改对民行检察工作影响不大”。该院民行处处长也认为:“单纯从抗诉案件数量来讲,总体上是逐年增加的。因为我们要求严把抗诉质量关,所以检察院提出抗诉的数量还是保持相对稳定的。”
  2009年开始,Q市检察院抗诉案件数和再审检察建议数可以用急剧增加来描述。访谈中发现,其中的主要变量在于民行处领导人的观念变化。2009年省检察院民行部门主要负责人调整,新处长上任伊始便在民行条线的大小会议上强调:民行工作要得到发展必须保持一定的办案规模,在严格抗诉标准的前提下,对于可抗可不抗的案件要积极抗诉或提请上级院抗诉。与此同时,省院提高了抗诉案件数量在考核指标中的权重。在这个指挥棒下,2009年起Q市检察院抗诉、检察建议和提抗等各个数据都有大幅上升。即便如此,该院民行工作2010年考核成绩在全省的排名仍然靠后。有关领导认为这个成绩与该市的民商事审判数量以及Q市检察院在全省检察院中的地位很不相称。在2011年上半年的竞争上岗中,该市民行部门的主要负责人被调整。新任处长提出“一手抓执法规范化和队伍建设、一手抓办案规模与办案力度”,力争改变“落后面貌”。当年各主要办案数据上升明显。在2011年的年度考核中,Q市检察院民行工作成绩排名跃居全省前列。
  就在各项指标蒸蒸日上的同时,民行检察工作中出现了另一个新动向,即接待信访上访案件数量激增。由于在启动再审程序上,检察院抗诉显然较之当事人申请再审要强有力得多。较高的抗诉率加上检察院积极宣传鼓动,刺激大量当事人转向检察院。一些案件当事人放弃上诉直接申请抗诉。还有一些案件当事人反复申诉、上访。检察官发现自己不得不将大量精力用在息诉罢访、化解纠纷上,不堪重负。在2012年民事诉讼法修改时,检察院积极推动设置当事人申请抗诉前置程序。2012年《民事诉讼法》第209条规定,当事人须先向法院申请再审,法院驳回再审申请的、超过法定期限未作出裁定的,或者再审裁判确有错误的,当事人才能向检察院申请抗诉。前置程序的设置使案件流向检察机关出现了一个滞后期。因此2013年1-3季度案件受理数同比大幅减少。但自第4季度起又大幅回升。
  (二)抗诉事由分布
  从统计结果看,民诉法修改前后,检察机关的抗诉事由变化不大,主要集中在实体问题(事实认定和法律适用)方面。2007年(含2007年)民事诉讼法修改以前,抗诉事由主要集中在第185条第一款第1项(原判决、裁定认定事实的主要证据不足的)和第2项(原判决、裁定适用法律确有错误的)。2008年民诉法修改以后,抗诉事由主要集中在第179条(2012年后第200条)第1项(有新的证据,足以推翻原判决、裁定的)、第2项(原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的)。2011-2013年以第1项作为抗诉事由(或抗诉事由之一)的案件占到所有抗诉案件数的63.4%。其中,当事人申请检察机关调查取得或检察机关依职权调查取得的新证据占大多数。以第2项作为抗诉事由或事由之一的案件在所有抗诉案件中比例达到一半以上。2011-2013年该类案件的具体比例为:58.6%、50.9%、57.1%。以第6项事由(原判决、裁定适用法律确有错误的)作为抗诉事由或事由之一的,2011-2013年该类案件的具体比例为:37%、25.5%、42.8%。其他抗诉事由均只有零星分布,以“程序违法”为由进行抗诉的案件较为少见。从2008年到2012年五年间,全市仅有1件案件是以“管辖错误”为由提出抗诉。而以“审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的”为抗诉事由的案件数为零。
  A省法院审判监督庭2012、2013年度分析报告也表明,抗诉案件以新证据、认定事实缺乏主要证据、法律适用错误为事由的占到90%以上,其中事实认定错误占60%以上。
  可见,民事抗诉事由主要集中于事实认定错误和法律适用错误两种情形。访谈对象分析之所以如此的原因主要是当事人的申诉理由绝大多数指向事实认定错误或法律适用错误。而一个隐而不显的原因是:其他抗诉事由主要是程序错误,如认定事实的主要证据是伪造的,认定事实的主要证据未经质证的,审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的,剥夺当事人辩论权利的,原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的,等等。程序是否违法的判断标准是明确的、统一的,很难认定错误。相反,事实认定因涉及举证责任分配、证
  图三Q市检察院2003-2013年抗诉案件抗诉事由分布图
  明标准、裁判者的内心确信过程等等因素,正确与错误的标准相对模糊,自由裁量与自由心证空间比较大。换句话说,这是一个在“对”与“错”之间“仁者见仁智者见智”的领域。检察官的判断因此具有相当的灵活性。这也能够解释在一定时期内,同一地区法官人员素质、案件难易程度相对稳定的情况下,检察院抗诉案件数量会发生剧烈的起伏变动的原因。
  (三)民事抗诉质量
  检察院内部通常把抗诉案件的再审改变率作为衡量抗诉案件质量的一个重要标志。所谓再审案件改变率是指:只要抗诉后再审结果较原裁判结果有改变,包括改判、撤销原判发回重审、调解、当事人和解撤诉,均属于抗诉成功。从统计情况看,多数年份的再审改变率在60%以上,有几个年份达到80%以上,2004年达87.5%。改判和撤销原判发回重审两项指标之和大约占到50%左右。不容忽视的是,调解结案的占了一定比重,大约在15-25%之间。个别年份调解的比例还比较高,如2006年调解结案的案件占到70.6%,2005年是54.5%,2013年是40%。
  表二Q市检察院抗诉案件再审结果
  ┌────┬────┬─────────────────────────────┬────┐
  │年度  │抗诉数 │再审情况                 │改变  │
  │   │   ├────┬────┬────┬────┬────┬────┤   │
  │   │   │收到再审│改判  │撤销发回│调解  │撤诉  │维持  │   │
  │   │   │结果数 │   │   │   │   │   │   │
  │   │   │   ├────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │   │   │   │数量/比 │数量/比 │数量/比 │数量/比 │数量/比 │数量/比 │
  │   │   │   │率(%)│率(%)│率(%)│率(%)│率(%)│率(%)│
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2003  │4   │4   │42029  │/   │/   │42029  │2/50  │42029  │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2004  │8   │8   │4/50  │1/12.5 │42060  │/   │1/12.5 │7/87.5 │
  └────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘
  续表
  ┌────┬────┬─────────────────────────────┬────┐
  │年度  │抗诉数 │再审情况                 │改变  │
  │   │   ├────┬────┬────┬────┬────┬────┤   │
  │   │   │收到再审│改判  │撤销发回│调解  │撤诉  │维持  │   │
  │   │   │结果数 │   │   │   │   │   │   │
  │   │   │   ├────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │   │   │   │数量/比 │数量/比 │数量/比 │数量/比 │数量/比 │数量/比 │
  │   │   │   │率(%)│率(%)│率(%)│率(%)│率(%)│率(%)│
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2005  │11  │11  │1/9.1  │/   │6/54.5 │/   │4/36.4 │7/63.6 │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2006  │17  │17  │1/5.9  │/   │12/70.6 │/   │4/23.5 │13/76.5 │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2007  │14  │12  │1/8.3  │/   │2/16.7 │/   │9/75  │42088  │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2008  │13  │11  │3/27.3 │2/18.2 │2/18.2 │/   │4/36.4 │7/63.6 │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2009  │30  │19  │4/21.1 │5/26.3 │3/15.9 │/   │7/36.8 │12/63.2 │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2010  │25  │21  │42113  │8/38.1 │5/23.8 │3/14.3 │1/4.8  │17/80.9 │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2011  │54  │30  │2/6.7  │14/46.7 │42073  │/   │11/36.7 │19/63.3 │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2012  │59  │26  │6/23.1 │5/19.2 │9/34.6 │/   │6/23.1 │20/76.9 │
  ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
  │2013  │14  │5   │2/40  │/   │2/40  │/   │42024  │4/80  │
  └────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘
  访谈中发现,检、法两家对民事抗诉质量的评价存在差异。法官普遍感觉检察院抗诉成功率没有检察院所说的那么高。从最高人民法院统计的数据看,法院决定再审的案件发改率的确比抗诉案件发改率要高。[12]而检察官认为其中主要原因在于评价标准不同。法院一般以再审结果是维持原判还是撤销原判发回重审、改判(或“发改率”)作为审判监督质量的衡量标准。而检察院认为法院维持原判不一定说明抗诉没有理由。根据A省高级法院审监庭撰写的《A省法院再审案件年度分析报告》(2011)、《A省法院再审案件年度分析报告》(2012)中的分析,法院审理抗诉案件在以下四种情况下通常是维持原判:(1)抗诉理由不成立的。检察机关提出的抗诉理由不被法院采纳,通常是由于对案件基本事实的认定或法律法规的适用上与法院存在分歧。(2)抗诉理由成立但原审裁判结果正确的。虽然检察院的抗诉理由成立,原审裁判在事实认定或法律适用方面确实存在某些错误,但原审裁判结果并没有因此受到实质性影响。(3)抗诉理由有一定依据但无改判必要的。检察院提出抗诉的理由有一定的合理性,但还没有达到足以再审发改的程度,或者再审发改并无必要。(4)检察院的抗诉意见有一定道理,但采纳其意见予以改判可能会引发新的矛盾或激化矛盾的。另外,法院鼓励调解的政策导致一定数量的再审案件是以调解或撤诉的方式结案。这同样不能反映抗诉质量问题。
  从一个中立的观察者的角度看,上述分歧从一个侧面暴露了抗诉再审案件的一个尴尬:抗诉案件常常牵涉出检察院与法院在事实认定与法律适用上的分歧。本来在不同的人之间对证据和法律的认识有分歧是很正常的,法院内部不同的法官之间、上下级法院之间也常常会对这些问题有不同看法。司法制度设计时已经考虑到了这一不可避免的问题,通过司法公开、审级制度、陪审制等等制度安排,实现各方诉讼主体之间、司法与社会之间的沟通,即经由诉讼程序消解分歧,让最后的裁判结论在最大范围内获得社会接受。但是,如果在经过了上述努力、司法程序已经终结之后,面对已经发生法律效力的裁判,检、法两家还公开发生分歧,让当事人怎么信任司法?这对司法权威的伤害可能是致命的。
  三、审判监督目标多元与民事抗诉的目标置换
  抗诉是民事诉讼法规定的再审程序的一个组成部分。要深入分析民事抗诉存在的问题及其成因,需将其置于再审制度的整体框架内来考察。进一步研究可以发现,抗诉制度运作中出现的问题很大程度上源于我国再审程序制度设计和运作机制问题。同时,由于法定事由完全一致,抗诉与当事人申请再审、法院决定再审具有高度的同构性,考察抗诉的运作状况可以窥见整个再审程序的运作状况。
  (一)再审程序的补救功能与抗诉的程序控制
  根据民事诉讼制度原理,再审程序的功能定位是“补救”。补救有两层含义,一是增补。增补隐含的意思是对以前所发生的程序效果的承认,不是推翻、否认原来已有的基础,而是在尽可能维护原有程序效果的情况下做一些增加,对原有程序效果存在的不足或漏洞进行弥补。二是挽救。挽救隐含的意思是认为原裁判的某个具体程序存在严重瑕疵,以至于影响到原有程序的正当性,有必要采取措施修正和祛除瑕疵,恢复程序的正当性。[13]但这充其量是一种“有限纠错”。[14]因此,再审程序不是通常适用的程序,也不是一级审级,而是存在于审级制度之外的一种独立的程序,而且是一种被严格限制动用的“备用程序”。目的在于将这种非常救济控制在“极端例外”的范围之内,使之真正成为备而不用的应急通道,不至于影响民事诉讼的主体结构。[15]
  补救的功能定位决定了再审程序的性质和本质特征:其一,再审程序是基于不否认正常程序的正确性这一前提而存在的。裁判一旦生效,就必须维护其既判力的稳定性和权威性,当事人不得再对此裁判确认的实体法律关系进行争议,法院也不得随意撤销或者变更该裁判。[16]既判力的原理是“通过程序实现正义”:法官的裁判可能会有错误,但新的判决也不能避免错误,而讼争不应该无止境地拖下去。所以最好的办法是,如果第一次判决是在所有程序规则得到严格遵守的情况下作出的,当事人已经享受到充分的程序保障,法律上就视为讼争已经得到一次性的解决。[17]再审程序需在维护裁判的既判力与必要的纠错机制之间寻找平衡点。这个平衡点就在于构成既判力依据的程序保障。易言之,生效裁判“错误”的界定以及再审程序发动的法定事由,只能从原审诉讼程序的程序保障是否存在严重瑕疵进行判断。如果把导致裁判错误的因素分为客观因素和主观因素,那么是绝对排除因主观因素(如事实判断、法律解释、价值取向等等)引发再审的。提起再审的事由通常都是程序严重违法、法官司法腐败、枉法裁判等客观因素。[18]其二,再审程序针对的是正常程序“无法为”或者“难以为”的情形,它排除正常程序“能为而不为”的情形。在诉讼过程中当事人应当行使的程序权利无正当理由不行使,不能要求启动再审程序来弥补。比如,应当在一审程序中提出的抗辩事由或证据材料,当事人没有正当理由没有提出,判决生效后再以此为由请求撤销原判决的,不能引发再审程序。但判决生效后才发现原判决据以作出的证据是伪造的,可以成为启动再审的法定事由。其三,作为一种例外性的补救制度,再审程序的适用范围和启动程序都受到严格限制。当事人申请再审不必然导致再审程序的启动,因为启动再审程序不仅要符合法定的再审事由,而且须经过一个审查、筛选、把关过程,是典型的“择案而审”。我国《民事诉讼法》对抗诉程序设定了严格的控制机制,即上提一级抗诉的规则。其本意就在于将抗诉的最终决定权上交给上级检察院,以增加一道审查过滤、把关的环节,将可抗可不抗的案件阻挡在最后关口外。
  (二)修改后的审判监督程序:目的多元与功能定位模糊
  我国《民事诉讼法》用“审判监督程序”取代“再审程序”概念。这表明,我国的再审程序的功能定位主要在于“监督”。[19]根据我国民事诉讼法的规定,审判监督程序主要由法律规定的监督机关对审判权行使监督权,主要包括法院的审判监督和检察院的法律监督。当事人申请再审起补充作用。监督的目的在于监督法官依法行使审判权,发现错误、纠正错误和追究责任。监督的功能定位和“有错必纠”指导思想,使得我国的审判监督程序的运作机制不同于再审程序。审判监督程序不能被视为一种事后补救程序,而是诉讼程序之外增设的一种发现错误的“测雷器”。在多年的实践中,审判监督程序的问题越来越突出,集中在以下三个方面:(1)引发再审的事由过于宽泛。凡是可能影响事实认定和法律适用正确性的因素都可以成为审判监督程序发动再审的事由,而不问这些事由是不是在正常的诉讼程序中能否解决、或者应当解决而没有解决的问题,也不分出现这些事由是基于当事人主观方面的原因还是客观原因。再审事由宽泛为再审泛化留下空间。因两审终审制度的审级保障不足,不能完全吸收当事人的不满,当事人屡屡用申请再审来寻求更高审级的救济。审判监督程序成为事实上的“三审程序”。有的案件当事人反复申请再审,判决始终处于不确定状态,“终审不终”现象十分普遍。(2)启动审判监督程序的主体和渠道多元。凡是有助于监督者发现错误信息的渠道都可以成为引发审判监督程序的因素。在实践中,除了民事诉讼法规定主体和途径外,人大个案监督、政法委个案监督、党委纪律检查、新闻舆论监督等等各种监督方式的“成果”都可以成为审判监督程序启动的动因。许多地方法院内部还规定,凡是人大、党委、政府领导监督“交办”的案件,必须再审。这些主体成为事实上的启动主体。(3)与当事人处分权存在冲突。以监督为目的启动再审程序,常常导致审判监督权与当事人处分权之间的冲突与紧张:一方面是当事人申请再审权得不到保障,普遍感觉“再审难”;另一方面一些通过监督权启动的再审程序却为双方当事人所反对。把再审程序当作监督手段,背离了民事诉讼解决当事人之间私权利纠纷的制度初衷。[20]
  这些问题最终成为2007年修正民事诉讼法的重要原因。修正后的民事诉讼法虽然没有改变“审判监督程序”的名称,但是在启动再审程序的法定事由上有重大调整,其中吸纳了再审程序的补救功能的原理,细化了再审的法定事由,大幅度增加了因程序严重瑕疵导致裁判错误的事由,在一定程度上体现了维护裁判既判力的思想。但2007年再审程序修改存在一大硬伤——目的多元。社会各界关于完善再审程序的诉求各不相同:当事人希望解决申诉难问题,实际上就是要求再审程序发挥三审程序的功能;上级法院希望在维护司法权威的同时加强审判监督力度;检察院希望强化检察监督力度;学者希望维护既判力,将审判监督程序改造为真正意义上的再审程序。最终,立法者采取了“兼收并蓄”的态度。表面上看,修正案是把再审事由进行了补充、细化,但仔细分析各项再审事由,可以看出其中汇聚了前述不同的诉求。结果审判监督程序的制度目的变得多元化起来——监督(纠错)、权利救济、解决纠纷、补救。
  目的多元的悖论是“目标不明”。因为不同目的之间可能是不一致的,甚至相互冲突。目的多元或目标不明的后果是:(1)审判监督程序的功能定位模糊。现在的审判监督程序,既要扮演补充审级保障不足、替代三审的功能,又要继续发挥审判监督的作用,还要满足维护既判力、保障司法公正的需要。而这些目标和功能之间是存在张力和冲突的,勉力实现诸多目标难免顾此失彼、捉襟见肘。最后的结果可能是相互矛盾的功能彼此抵消,制度运行“一切照旧”。本课题调研发现,民诉法修改对抗诉工作没有明显的影响,从一个侧面实证了这个结论。(2)制度利用者用自己的目的替代制度目的,即所谓的“目标置换”。民事抗诉实践中的目标置换就是典型例子。
  (三)民事抗诉制度的目标置换
  前面对抗诉数据和访谈结果的分析,揭示了影响民事抗诉案件数量的主要变量是检察院民行工作政策和考核评价方式。而抗诉事由中的实体标准为抗诉政策和考核方式成为关键变量提供了条件。因为无论事实问题还是法律问题,其真与伪、正确与错误的界线往往是模糊的,尤其是在证据不很充分,或者法律规定不明确、有空白的时候。再者,对于事实的认定,亲历与未亲历审判过程的人对案件事实的判断可能存在很大差异。而这两项可塑性很强的抗诉事由,为检察院按照自己的需要决定是否提起抗诉提供了开阔的自由裁量空间。当民行工作的指导思想是“严格控制抗诉标准,维护法院裁判权威”时,检察官对于“可抗可不抗”的案件选择不抗;在指导思想变为“加强民行检察职能,提升民行工作地位”的时候,对于可抗可不抗的案件则选择抗。至于要追求考核指标排名、争先评优的时候,抗诉的门槛可以降得更低。当法定抗诉程序成为效率的障碍、制约抗诉案件数量有效提高的瓶颈时候,“再审检察建议”的做法应运而生,并在民事诉讼法修改之际被极力推动写入了立法。在这个过程中,抗诉的制度目标已经悄然被检察院或检察官们的部门利益或个人利益目标所替代。
  民事抗诉工作目标置换的一个意外后果是:把检察院拖入解决纠纷、应付信访上访的泥潭。对于可抗可不抗的案件,检察院选择抗诉的,法院却基于维护既判力的目的而尽可能不改判。这给当事人传递的信息是:检、法两家观点不一,或者检察院都认定确有错误,法院却不肯认错。这无意中刺激了当事人对法院的不信任和通过信访寻求救济的欲望。实际情况是,近年来,每年都有大量申诉信访案件涌向检察院。检察院不得不投入大量人力物力来解决纠纷。而解决民事纠纷本不是检察院的强项。如今,面对越来越多、越来越难解决的申诉、信访案件,检察院已经深感进退维谷了。
  更严重的是,民事抗诉工作的目标置换暗中削弱了司法权威。从人的认识能力相对性角度看,法官的判断难免会有差错。复查的次数越多,裁判中可能存在的错误被发现和纠正的几率也越大,程序给人的正当性感觉也越强。但是如前所述,纠错机制是一把双刃剑,以牺牲程序安定和削弱裁判权威的代价换取正确的裁判。纠正一个错误裁判的影响可能是个案的,但对既判力的破坏却危及整个司法制度。纠错机制启动次数越多,其边际效益趋于递减,负功能增大。同时,反复纠错与当事人对司法的信任度并非总是成正比的。事实证明,抗诉案件数量逐年、快速增加,再审程序频繁启动,这样反复纠错并没有提升当事人对司法的信任,反而使不少当事人失去了信心,转而通过信访途径寻求救济。
  四、改进民事抗诉工作的建议
  民事抗诉制度问题的彻底解决有赖于民事诉讼乃至司法制度的综合改革,包括在立法上完善审级制度、重构再审程序,在制度运行层面理顺法院与检察院的工作关系,也包括改变观念,在全社会树立起维护既判力,尊重司法权威的公正观……其中既有立法问题,也有司法体制、机制问题,还有社会环境和文化观念问题,并非头痛医头、脚痛医脚,一朝一夕就能实现革命性的改变的。这已经超出了本课题研究主题和能力范围。但本课题研究成果至少在以下方面可以为民事抗诉实践总结一些经验教训,为改进抗诉工作提供一些方向性的意见。
  首先,回归民事抗诉的目标与功能定位,从严把握法定抗诉事由的法律解释。既要发挥抗诉的检察监督职能,又要维护既判力和司法权威,首先需要抗诉工作实现观念上的改变。即把抗诉纳入到再审程序、乃至司法制度的整体架构中,正确把握再审程序的功能定位,找准抗诉在其中的位置。如果认识到民事抗诉只是启动再审程序的一个渠道,目标要服从于民事诉讼公正解决纠纷的目的,功能定位要与再审程序的补救性保持一致,那么就能提醒自己努力跳出本位主义的抗诉观。在审查认定是否出现法定的抗诉事由时,应当防止一种工具主义的态度,要从司法公正——特别是程序公正的角度——力求准确把握法律精神,从法理层面对法定事由进行解释和适用。如果是这样,生效裁判出现法定事由的频率应该很低。即便是一个大中型城市,也不应该出现每年都有数十件甚至近百件案件被提起抗诉或再审检察建议的情形。再审程序运作的理想状态是,数年间偶然出现一件两件值得抗诉的案件。
  严格把握法定事由的解释与认定,还要依靠严格遵守民事诉讼法关于民事抗诉的程序规定。如前所述,立法之所以要求抗诉案件一律交由上一级检察院向同级法院提出抗诉,就是为了增加一道审查把关程序,将可抗可不抗的案件过滤掉,将真正符合法律规定的、值得启动再审的案件筛选出来。这是一个事关重大的价值判断与价值选择过程。面对纠错与维护既判力之间的矛盾,选择任何一端都要付出重大的代价,因此不可不慎。在这个意义上,有必要反思所谓“再审检察建议”的做法,尽管这个制度已经为立法所认可。考虑到这种做法的动机是应对当事人申诉压力、解决检察院“案多人少”、实现提高办案效率和工作绩效的目的,所以再审检察建议与其说是增强民行检察能力,不如说是对抗诉制度的一种变通操作,在性质上是对抗诉程序的规避。这种多少有些急功近利的做法在相当程度上已经导致抗诉程序失灵,应慎重操作。
  其次,调整抗诉审查重点,紧扣程序规则识别抗诉理由。改进抗诉工作应当抓住两个环节:一是回归再审程序的补救功能,弱化“纠错”取向;二是强化程序规则的约束作用,规范抗诉权的行使。这两个方面都指向一条出路:将抗诉审查的重点从实体问题转移到程序问题上来。如前所述,无论事实认定还是法律解释,其正确与错误的标准往往是模糊的,越是证据不充分、法律规定不明的案件,这种模糊性就越明显。相反,程序是否合法的标准通常是清晰明确、黑白分明的。将抗诉审查的焦点对准程序违法问题,不仅可以降低审查的难度,更重要的是大大缩小法定事由解释的任意性空间,发挥民事诉讼法对抗诉权的约束作用。梳理《民事诉讼法》第200条关于法定事由的规定,其中第3、4、5项涉及证据规则;第7、8、9、10项涉及审判组织和庭审程序;第11、12项涉及裁判标的和裁判依据的法律文书。对这些事由的理解、把握标准还是很明确的,主要涉及程序规则和程序技术问题,如当事人争议焦点与裁判标的的准确识别、什么情况属于“当事人因客观原因不能自行收集”的证据,哪些人是“应当参加诉讼的当事人”等。为提高抗诉审查质量,有必要加强检察官民事程序规则意识和证据规则技术训练。
  最后,遵循民事诉讼规律,调整民行工作考核评价办法。民行工作的考核评价机制应当遵循民事诉讼和检察监督的规律,始终瞄准司法“公正解决纠纷”目标,以维护司法权威为原则,摈弃抗诉案件数量多多益善的本位主义观念,防止抗诉制度在实践中的目标置换。减少法定事由解释的任意空间,意味着抗诉案件的案源会大大减少。如果不改革民行工作考核评价办法,仍然以办案数量和排名排序为管理“王道”,将难以避免具体工作中的本末倒置和目标置换。[21]
  (责任编辑:杨会新)
【注释】 作者简介:吴英姿,南京大学法学院教授、博士生导师;马亚莉、张雪静、陈飞燕,南京大学法学院硕士研究生。 
  本文为2013年度最高人民检察院检察理论研究课题的研究成果(GJ2013C30)。 
  [1]卢君、孙南翔:《民事抗诉再审制度理论审视与实效分析——以当事人穷尽上诉救济之建构为视角》,《法律适用》2012年第7期。 
  [2]虞政平:《论我国审判监督程序的改革》,《暨南学报》(哲学社会科学版)2012年第8期。 
  [3]李浩:《论民事再审程序启动的诉权化改造》,《法律科学》2012年第6期。 
  [4]同前注[1]。 
  [5]王德玲:《民事抗诉中的法理冲突与协调》,《法学论坛》2012年第5期。 
  [6]卢勇、韩广新:《应确立“同级抗诉、同级再审”的民事检察监督原则》,《人民检察》2008年第11期。 
  [7]汤维建:《论诉中监督的菱形结构》,《政治与法律》2009年第6期。 
  [8]吴小英:《对我国民事抗诉制度的反思与重构》,《现代法学》2003年第1期;许尚豪:《独立民事抗诉再审程序之构建》,《政治与法律》2010年第4期。 
  [9]1999年及以前,该院台账统计制度不完善,多数数据无法统计。 
  [10]从有记载的数据看,检察院是从2000年左右开始推行再审检察建议。再审检察建议与抗诉程序不同之处在于,前者不一定引起审判监督程序的启动,是否启动取决于法院的态度,且自2011年3月10日“两高”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》实施后,前者还需要经过检察委员会讨论决定。但是对于检察院内部考核来说,提起再审检察建议也按照完成一件案件计入工作量。 
  [11]最高人民检察院民事行政检察厅:《民事行政检察论文集》,中国政法大学出版社1998年版;李浩:《民事诉讼检察监督若干问题研究》,《中国法学》1999年第3期;廖永安、何文燕:《民事抗诉程序若干问题研究》,《法学评论》2000年第2期;黄松有:《审判监督与司法独立》,《法学研究》2000年第4期;张卫平:《民事再审事由研究》,《法学研究》2000年第5期;傅郁林:《审级制度的构建原理——从民事程序视角的比较分析》,《中国社会科学》2002年第4期;林建华:《民事抗诉再审法律制度的缺陷与完善》,《法学杂志》2002年第5期;最高人民法院民事诉讼法调研小组:《民事诉讼程序改革报告》,法律出版社2003年版;吴小英:《对我国民事抗诉制度的反思与重构》,《现代法学》2003年第1期;赵钢、朱建敏:《略论民事抗诉程序价值取向的重构及其程序设计》,《法学评论》2003年第6期;等等。 
  [12]如最高人民法院2010-2012年的司法统计数据,分别载于《最高人民法院公报》2010年第4期(第34页)、2011年第4期(第37页)、2012年第4期(第36页)。 
  [13]汤维建等:《民事诉讼法全面修改专题研究》,北京大学出版社2008年版,第382页。 
  [14]张卫平:《有限纠错——再审制度的价值》,《法律适用》2006年第7期。 
  [15]傅郁林:《审级制度的构建原理——从民事程序视角的比较分析》,《中国社会科学》2002年第4期。 
  [16]季卫东:《程序比较论》,《比较法研究》1993年第1期。 
  [17]沈达明:《比较民事诉讼法初论》,中信出版社1991年版,第156、250页。 
  [18]赵钢、朱建敏:《略论民事抗诉程序价值取向的重构及其程序设计》,《法学评论》2003年第6期。 
  [19]李浩:《论民事再审程序启动的诉权化改造——兼析〈关于修改《民事诉讼法》的决定〉第49条》,《法律科学》2012年第6期。 
  [20]杨荣馨:《民事诉讼原理》,法律出版社2003年版,第474页。 
  [21]据了解,自2013年起,A省检察院对下考核评价的方式方法进行了重大改变,变定量考核为定性评价,基本摒弃了唯数量和排名的考核方式,更加注重案件办理的法律效果和社会效果方面,这应当是一个不小的进步。这一考核评价方式方法的改变对民事抗诉工作的长期影响究竟如何仍然有待时间的检验,但从2013年当年的情况看,Q市检察院抗诉、提请抗诉、再审检察建议等数量均有明显下降。

 

网友评论: