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检察官办案责任制相关问题研究

2016-2-22 9:45:19 《中国法学》2015年第1期 龙宗智 【字体:
【中文关键词】 司法责任制,主任检察官,检察权运行机制
【摘要】 检察机关办案,时采“协同办案”乃至团队协作形式,但以单独办案制为基本,检察官办案责任制即“承办负责制”。因此不应以主任检察官责任制代替检察官责任制,同时,应当划清权限范围,保障承办负责制的有效运行。员额制的实施,可能压缩主任检察官制度的运行空间。主任检察官与业务部门负责人的设置与职能区分,应尽可能合一。不能合一时,部门负责人重点负责宏观指导,主任检察官主要负责个案审核。捕、诉合一虽有利于提高效率,但使批捕不中立弊端更为明显。检察官责任制应与检察长负责制相协调,实现合理授权。应建立权力清单,检察权运行机制的设置和管理应当细化与科学化。
【英文摘要】 When procuratorial organs handle cases,“Collaborative working” even teamwork cooperation form is sometimes adopted, with independent handle system being the basic. The responsibility system of prosecutor is “responsibility undertaken system”. Therefore, it cannot be replaced by direct prosecutor system. In the meantime, it should make a clear distinction between them in order to guarantee the effective operation of responsibility undertaken system. The implementation of the system of specified personnel may reduce the operation space of direct prosecutor system. The set and functional distribution of the direct prosecutor and the department leader should be syncretic, if possible. When syncretism cannot be reached, the department leader shall be mainly responsible for macro guide while the direct prosecutor for case review. Although the syncretism of arrest and appeal is in favor of increasing efficiency, it makes the disadvantage of the unneutral position of arrest approval clearer. Responsibility system of prosecutor shall be in line with responsibility system of chief prosecutor to realize proper authorization. Power checklist shall also be established to make the set and management of the operating mechanism of procuratorial power refined and scientific.
【全文】
   
  建立“司法责任制”,是深化司法改革的关键性任务,也是新形势下推进检察改革的核心。[1]如何理解和建立“检察官责任制”,并由此调整和改善检察权运行机制,可以说是当前检察改革所面临的最为突出,也最需要深入研究的问题。因为这一问题,涉及检察权配置与运行的基本框架和机制,而实务界和学术界对这一问题迄今研究不足,以致部分认识较为模糊,而且导致改革试点中某些举措失当,如将检察官责任制,简单地理解为“主任检察官负责制”,并以主任检察官负责的团队办案,作为检察机关办案的基本组织形式和责任机制。而且在处理主任检察官办案组与业务部门的关系,以及检察官责任与检察长负责的关系问题上,也存在一些偏误,悖离了检察法理,不符合本轮司法改革的精神。为此,应当认真研讨相关问题,及时纠正实践偏向,推动检察权运行机制改革健康发展。
  一、检察官办案组织形式和责任机制
  检察权运行机制,即检察业务执行时由个人或组织行使权力并承担责任的责任机制。而责任机制形成的基础,是检察机关办案采取的组织形式,不同的组织形式,将形成不同的责任机制,即不同的检察权运行机制。
  (一)比较研究
  从比较研究看,域外检察机关办案采取的基本形式主要有两种,即独任制和协同办案制。所谓独任制,是指承办案件的检察官,在检察辅助人员的协助下,相对独立地办理案件并做出决定。而协同办案制,又可以分为临时协同制与团队办案制。前者,是由承办检察官(主任检察官或非主任检察官)办理案件,在必要时提出要求,经检察长安排或主任检察官协调,其他检察官予以配合。如需要同时展开搜证或审讯嫌疑人、询问证人的活动时,多名检察官协同配合,以抓住时机完成较大规模的证据调查活动。团队(或团组)办案制,即由二名以上检察官(以及配属的检察辅助人员)组成办案团队,每位检察官全程参与办案,发挥团队协作精神,而由担任团队负责职务的检察官,或检察长指定的检察官,或原承办案件的检察官作为团队负责人,内部形成主持和协从关系,展开重大案件的办案活动,包括侦查、公诉活动。[2]
  考察域外检察制度与实践,包括其现实状况与发展趋向,笔者认为,检察机关办案组织形式,虽然必要时“协同办案”成为常态,而且目前随着社会发展,案件的复杂性、关联性以及侦破难度增大,因此需要进一步发挥团队协作,发展团队办案形式,但检察机关最基本的办案形式仍然是单独办案。而域外检察制度对此也普遍确认。如日本法务省刑事局所编《日本检察讲义》称:“检察官是独任制机关,本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正,不受其它势力操纵,以及检察官的职位行为必须直接产生确定的效力,都是必不可少的。检察官的这种准司法性质,从职务的内容看是理所当然的。”“检察官在检察事务方面,是具有自己决定和表示国家意志的独立机关,而不是唯上司之命的行使检察权。检察官之所以被称为独任制机关的原因就在于此。”[3]我国台湾地区检察官亦被认为是独立官署,不过与日本检察官为特殊的行政官不同,台湾检察官因其为司法官而保持独立性。台湾“法院组织法”第61条规定:“检察官对于法院,独立行使职权。”台湾刑事诉讼法第264条规定:“提起公诉,应由检察官向管辖法院提出起诉书为之。”在实践中曾发生检察官不经检察长同意不用院印径行起诉,而被认为在诉讼法上有效的案例。[4]在法国,刑事诉讼法明确规定共和国检察官及其助理代表所在检察机关(《法国刑事诉讼法》第39条),因此,通常各个检察官以相对独立的方式行使职权。尤其在指挥、监督侦查,以及出席法庭的情况下,享有较为充分的独立性。在德国,呈现加强办案检察官独立性趋势,上级检察官的指令权目前只能在非常特殊的案件中才发挥作用。[5]
  检察官办案的基本形式是独任制,其根本原因,在于检察权的司法属性(在日本等国也称“准司法”属性)。因为司法权最重要的特征是判断权,而这种判断,是司法官对涉案事实与法律适用的判别和确认。如果说表达意志与做出决定,可以依循集合管道,采用集体决策或指令方式,而判断则只能基于个体的理性,体现个体的差别,因此须以个体在精神上独立的方式做出。
  采用独任制,也与检察业务类型的性质与执行方式有关。大陆法系检察官有三大基本职能,即侦查、公诉,与执行刑事裁判。检察官的侦查职能,主要是主持、指挥侦查与监督侦查,不是具体实施侦查,可采取临场指挥指令及建议等方式实施,适宜于检察官独立操作。公诉是检察官的主要业务,包括决定起诉与出庭公诉,更集中体现检察权作为司法权的判断性与相对独立性,因此除特殊公诉业务外,通常以独任制方式执行。而检察官执行刑事裁判,也是指挥、监督裁判执行,而非具体实施执行业务。
  检察官因办案的特定需要而协作办案,仍以承办检察官为做出决定并承担案件责任的主体,其他检察官的协作配合,并未从根本上改变独任制的性质。
  但检察官团队办案则有别于独任制。团队办案是以团队结构为组织基础,以命令服从的行政关系为联系纽带,并以团队负责人对全案负责,而其他检察官仅对办案具体事项负责。团队办案形式,是“检察一体”的重要表现形式,是检察权行政属性的突出表征。这种办案组织形式,主要适用于重大、复杂案件由检察机关直接承担侦查任务的情况,以及重大、复杂案件的公诉活动。检察机关直接侦查,是检察官直接负责组织侦查和(带领检察事务官)实施侦查,仅在必要时由刑事警察予以辅助的活动。如日本检察机关特搜部和台湾检察机关的特侦组所实施的侦查活动。[6]由于现代社会犯罪案件尤其是检察机关重点关注的职务犯罪、经济犯罪案件的侦查难度增加,为有效控制犯罪,检察官侦查活动的组织性亦需增强,团队办案可能成为检察官对大、要案件侦查的常态。[7]而某些重大案件的公诉,面临众多被告人和律师团队,罪名和指控事实众多,案情复杂,亦需集聚业务力量,组成团队办理案件,包括出庭公诉。然而亦应看到,由于检察机关业务的基本性质,以及检察机关办理的大部分甚至绝大部分案件,仍属于可以采用独任制形式办理的普通刑事案件,因此检察机关办案组织形式仍以独任制为主要和基本的形式,而以协作办案包括团队办案作为辅助形式或必要补充。[8]
  (二)我国(大陆地区)检察机关办案组织形式与责任机制
  我国大陆检察机关的职能与检察权运行有其自身的特殊性,因此还需分析这种特殊性,才能对我国大陆检察机关办案组织形式及检察权运行机制问题提出较合理的分析意见。
  我国大陆检察机关检察职能与检察权设置最突出的特点,是检察机关被定位为法律监督机关,因此与域外检察机关比较,增加了一部分法律监督职能业务,如刑事审判监督,民事、行政诉讼监督,以及监狱看守所的监督,即审前羁押监督和刑罚执行监督。此外,批准逮捕,即羁押审批权,仍配置在检察院。结合检察机关的固有业务,我国检察机关的业务内容主要包括四个方面,即侦查、公诉、批捕以及诉讼监督(侦查监督、审判监督、检所监督、民行监督等)。
  执行上述业务,我国检察机关采取了与域外检察官办案有所不同的组织形式。而研究这些组织形式前,首先应当注意制约办案组织形式的基本因素。这些因素主要是:
  第一,“三级审批制”。根据长期执行的正式制度,我国检察权的内部运行,实行“检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或检察委员会决定”的制度,即所谓“三级审批制”。由于检察官(检察人员)只是办案具体事项的承办者,而不是有决定权的司法官,因此,虽有相当一部分案件由检察官单独承办,但可以说并不存在严格意义上的“独任制”。
  第二,检察官在诉讼法上缺乏独立地位。我国宪法、法律确认检察机关依法独立行使职权,是指检察机关整体的独立性。而在刑事诉讼法以及民事、行政诉讼法中,均以检察机关为诉讼法律关系主体,并未确认检察官独立的诉讼地位,因此“独任制”也缺乏诉讼制度基础。
  第三,办案程序和人员管理对办案组织形式影响很大。一方面,我国刑事诉讼法和相关制度限制了办案程序的单独实施。如明确规定检察机关讯问被告人,不得少于两名侦查人员(刑诉法第116条);询问证人,亦不得少于两名检察人员(《刑事诉讼规则》第204条)。这与域外独任制组织形式及办案方式之下,一名检察官配属一名书记员或检察事务官即可进行人证调查的制度有别。[9]另一方面,我国检察机关的人员分类管理制度尚未建立,未设检察事务官,书记员也比较少,且未实行固定的配属制,因此,检察官办案常以两名检察官共同办案的形式进行。
  从实际操作情况看,我国检察机关的办案组织形式,主要采取单独承办制和搭档办案制。对重大、复杂案件,亦采团队办案制形式。此外,还有临时协同办案制。即根据案件办理需要,检察官单独承办的案件,乃至形成搭档办理的案件,可能临时配属其他检察官协助办理,如临时配合侦查取证等。由于这种协同具有临时性质,不属于基本的办案组织形式。
  我国大陆检察机关办案组织形式及其责任机制最为突出的特点,是由于强势的行政因素和行政关系的影响,承办检察官缺乏决定权,因而既不构成行政法上的独任制官署,也未成为以判断权为根本特性,具有独立地位和决定权限的司法官。而在“三级审批制”下,只有检察长负责制,而无真正意义上的检察官责任制。
  二、建立检察官责任制的意义及责任制实现形式
  新一轮司法改革的安排,将建立司法责任制,包括主审法官、合议庭责任制及检察官责任制作为一项重点,这一安排,既符合司法规律,又切中时弊,意义重大。
  我国检察机关不仅拥有公诉权、侦查权,还拥有批捕权,司法救济权等通常由法院拥有的权利,此外还具有包括审判监督在内的法律监督权,比较而言,可谓最具有司法权的检察机关。但检察机关办理案件实行“三级审批制”,即采典型的行政运作机制。最具有司法权的检察机关而最不以司法的方式办案,这是一个突出的悖论。承办责任与决定权的完全分离,不符合检察权运行规律,造成一线办案人员缺乏荣誉感与责任心,一线留不住法律精英,妨碍了办案质量,也对检察官队伍建设及检察机关长远建设十分不利。
  上述弊端,检察中人早有体会,并在2000年前,启动了“主诉检察官办案责任制”的改革。这一改革,发端于基层,是部分检察机关为加强一线,提高办案质量和效率,在公诉部门试行的做法。即实行公诉检察官责任制,确定部分骨干检察官为办案的主要责任人,赋予其相对独立的办案权限,同时减少审批环节。此项改革成效明显,被实务界和学界普遍肯定,最高人民检察院遂决定从2000年1月起,在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。主诉检察官制度的推行,对改善检察权运行机制发挥了积极作用。然而,由于配套措施未跟上,权、责、利相结合的问题未能有效解决,加之嵌入该制度的检察体制高度行政化且在前些年有进一步强化趋势,[10]这一改革在不少检察机关实已名存实亡。即使有些保留,制度运行也受诸多掣肘,达不到应有力度,检察官责任制实未普遍建立。
  吸取主诉检察官办案责任制改革的某些教训,为了解决权、责、利统一的问题,同时在各个业务部门普遍推行检察官责任制,上海、北京、重庆等地的部分检察机关近年来试行主任检察官制度。与主诉检察官制度主要不同之处,一是将这种责任制同时界定为职务制度即“官制”,以使职级待遇跟进,而非仅仅为办案机制;二是不仅在公诉部门,而且在其他部门实行,意图全面改进检察机关责任机制。在启动本轮司法改革后,最高人民检察院为探索改革经验,于2013年12月下发文件,在全国7个省的17个检察院试行主任检察官制度。改革文件要求,“依法赋予主任检察官执法办案相应决定权,使检察官在执法过程中能够真正做到办案与定案的有机统一。”[11]根据这一试点文件,检察官责任制的载体主要是主任检察官而非普通检察官,因此,要求“以主任检察官为基数组成办案组织”[12]。而在改革试点过程中,各试点单位也是以授权“主任检察官”,强调“主任检察官”对案件具有一定的决定权以及对办案组的组织、管理作用为普遍做法和基本经验的。
  以主任检察官制度为检察官责任制的主要载体,引出一个问题,检察机关所建立的司法责任制应当是主任检察官责任制,抑或为检察官责任制,或兼而有之。这首先涉及一个基本问题,检察机关办案的基本组织形式及责任机制如何界定。如果实行团队式办案,当然可以主任检察官为责任主体;然而,如果是检察官单独承办案件或搭档制办案,是否应当仍以检察官为责任主体。
  笔者认为:如以主任检察官责任制作为检察官责任制的主要载体,忽略了多数非主任检察官的地位和作用,尤其是冲击了“承办负责制”这一检察权运行的基本制度,不符合检察规律,也不符合本轮司法改革的精神,使检察权运行机制改革陷入一个误区。
  即如前述,检察机关的责任机制与办案组织形式紧密相关。在单独承办、搭档办案制以及一般的协同办案实施时,承办检察官应当承担案件承办的主要责任。其主要理由是:检察机关大部分案件采单独承办或搭档办案形式,不采团队作业方式。在此种情况下,主任检察官担当的责任仅为审核、监督责任,不是一线办案责任,因此不应当代行承办检察官的决定权。部分改革试点单位,要求主任检察官办案组的全部案件,除检察长决定的事项外,均由主任检察官决定或审批确定,仅确认主任检察官的办案主体地位,实未确认普通检察官的这一地位,此种做法,并不符合检察规律及司法改革的基本精神,实为过去那种科、处长主导办案制度的一种变形。
  由此可见,虽因团队办案需要而确认主任检察官的办案责任制,却不能以此取代检察官责任制,因为主任检察官办案责任制,应当只是检察官责任制中的一种亚类。检察机关最基本的责任机制,仍然应当是承办负责制,即由谁承办案件,谁就在承办权限范围内对案件质量、效率负主要责任。[13]因为承办负责制,将办案与决定、权力与责任结合起来,体现了“审理者裁判,裁判者负责”的司法规律,符合本轮司法改革的精神,有利于从根本上克服我国检察权运行机制行政化过重而司法性不足的固有弊端。而且,在贯彻权责利相结合原则之下推进承办负责制,才能加强检察一线的办案力量,同时有利于加强检察队伍建设,培养优秀检察官。
  受承办负责制的制约,主任检察官的一般责任可以界定为以下几个方面:
  第一,案件承办。主任检察官应当承办部分案件,尤其是部分重要案件。
  第二,团组办案的组织协调。对本组检察官,乃至本院调配其他检察官参与,而以团队形式办理的案件,担任主办检察官,其余检察官为协办检察官。
  第三,组内承办检察官重要检察业务的审核。
  第四,本组检察业务协调、监督。
  第五,根据检察长的交办,或依照有关制度规定办理、指导、监督的其他检察业务事项,如对下级检察机关及其检察官的业务指导等。[14]
  为了保障承办负责制的有效运行,应当区别案件的承办与案件的监督,并划清各自的权限范围。主任检察官对承办检察官的业务的监督、审核应当按照制度要求进行,不得越俎代庖,必须保障承办检察官对案件有一定的决定权。
  同时,要规范分案制度。无论是业务部门内的案件分配,还是主任检察官办案组内的案件分配,都应当以随机分案为常例,以择人办理为例外。这一方面是便于运作,实现分案制度的规范有序;另一方面也是为了限制部门负责人及主任检察官的管理权限,防止将分案权作为贯彻个人意志及培养个人服从的手段,从而保证办案检察官的相对独立性。
  值得注意的一个问题是,在试行检察权运行机制改革后,应同时推动人员分类管理改革,实施司法员额制。分类管理将法院、检察院工作人员分为司法人员、司法辅助人员和行政人员三个大类,并严格限制司法人员配额。经中央批准的上海改革方案,对三类人员采百分之三十三、五十二和十五的员额控制。按照这一方案的精神,司法人员仅占机关编制的少数员额,并从现有人员中择优选任,由此而实现法官、检察官的相对“精英化”的改革目标。
  检察改革,从十多年前推行“主诉检察官制度”,到近年来试行主任检察官制度,其要旨均在于在中国检察制度的现实背景包括现有人员良莠不齐而又难以硬性淘汰的状况之下,选择一批骨干检察官,赋予他们相对独立性,以及更大的权力和责任,以提高检察工作质量和效率。这也是笔者近年来支持试行主任检察官制度的原因。然而,这一改革目的通过分类管理和员额制推进也可能实现。也就是说,主任检察官制度改革所要达到的目的,可能通过实施员额制实现或在一定程度上实现。这种情况下,主任检察官制度建立的意义需要反思。
  在实行分类管理和员额制的情况下,检察机关将选择一定数量的骨干检察官保持检察官身份,如果在这一基础上,还要再确定主任检察官,并使其成为其他检察官事实上的领导,将可能引发一种担心,即损害承办负责制这一检察机关的基本责任机制,并导致管理层级增加,形成检察行政化加剧的弊端。因此,员额制的实施,实际上可能压缩主任检察官制度的生存空间,使其可能难以在检察机关各部门、各层级普遍推行。笔者认为,从各地司法机关的现实状况看,推行与上海相似的司法员额制可能有一定的困难。[15]但如分类管理与司法员额制得到切实贯彻,主任检察官制度可以仅在某些需要的检察层级和某些规模较大且办案任务较重的业务部门实行。通过实践探索和经验总结,甚至可以考虑若干年后,在检察官相对精英化和检察官责任制建立的条件下,进一步强化承办负责制,而不再采用主任检察官制度。
  三、主任检察官办案组与业务部门的关系
  在检察权运行机制改革中设置主任检察官及其办案组织,所面临的另一个突出问题,是主任检察官及其办案组织与部门负责人及业务部门(处、科)的关系。
  按照试点改革方案,对内设机构改革的思路是:“取消二级内设机构,整合基层院内设机构,建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织。”[16]按照此种改革思路,一般操作方式为:整合业务部门,实行所谓“大部制”[17];取消原业务部门内设的二级机构,建立主任检察官负责的办案组,即形成“多点式办案单元”及“扁平化业务管理”。
  应当说,以上改革思路比较符合一般检察规律,应当有利于从根本上调整我国检察权运行机制,克服传统体制所存在的某些弊端。但问题在于,改革设想是否为我国检察权运行的环境条件所充分支持,是否符合不同层级检察机关的业务操作和业务管理的需要。
  在改革试点的实践中,进行业务部门整合的主要是基层检察院,在整合的同时设立主任检察官负责的多个办案组。而在试点的市、分、州级检察机关及省级人民检察院,一般未整合业务部门,[18]而是在保留原业务部门建制的情况下,设主任检察官负责的办案组。但为防止增加业务层级,使检察权进一步行政化,一般要求:业务部门负责人主要管理该部门的政治、行政性事务,主任检察官负责原业务部门承担的办案业务的审核工作。
  试点工作中的上述做法,引出三个问题:
  1.检察机关中层机构应当采取何种形式
  检察机关中层组织的设置,域外检察机关做法不一。有的采办案组形式,实行“扁平式管理”,即以主任检察官监督的办案组为中层机构。如我国台湾地区,检察业务分为侦查、公诉及执行三大类,形成侦查组、公诉组和执行组。其下又各有专组。每一专组一般由四至八名检察官组成,同一专组的检察官在同一办公室办公。每一专组设组长一人(有的还设副组长),组长由主任检察官担任,负责该组行政协调及事务统合工作。专组内的检察官常实行定期轮调,以使每位检察官能在不同领域内磨练,增加其个人的经验、能力,以适应工作需要。[19]
  但多数检察机关采取部门制,按业务类型设置部门,并设部门主任。如日本、德国、美国等。日本原检察总长伊藤荣树称:检察机关设部门的目的有两个:“一是大体确定检察官相互之间的事务分工,根据业务分工以谋求提高工作效益,同时明确责任所在;二是对拥有多数检察官的检察厅,可以大体上把分担事务性质相同的检察官集中在一起,便于上级进行适当的指挥监督。”[20]如日本最高检察厅及东京高等检察厅内设总务、刑事、公安、公审四个部门。东京、大阪、名古屋地方检察厅设有:总务、刑事、交通、公安、特别侦查、公审等部。[21]
  德国检察机关的内设机构并无定规,但一般规律是人员多、任务重的检察院机构较多,层级较多。如图宾根地方检察院,在首席主任检察官(即检察长)及其副手之下,是三个大处,即行政处、侦查处和执行与赦免处。每个处设一名处长。行政处下设两个行政事务组,处理包括证据管理、法警事务、卷宗登记、数据保护、新闻发言、与外国司法协助、刑事赔偿等事务。侦查处下设四个处,其中一、二、三处分别对应不同的区法院管辖的区域,四处主要承办特定类型的案件,如有组织犯罪、洗钱、麻醉品及少年刑事案件。不过,一、二处也管辖个别特定类型案件,如豁免案件、政治性案件和涉及武器法的案件。执行和赦免处下设执行一处和执行二处。该院分配案件是按照字母排序分配。但在规模较小的检察院,则可能采用其他的部门设置方式。如Arnsberg地方检察院,只设三个处,按照管辖区域,结合案件类型设置机构:一处总体负责处理管辖区域内的刑事案件;二处负责其中六个区法院管辖区域的刑事案件,主要办理未成年人、经济犯罪、有组织犯罪、致人死亡和政治性案件、性犯罪等类型案件;三处对应另外四个区法院管辖区域的刑事案件,办理案件类型同前。[22]
  参考域外经验,在我国大陆检察机关如何设置中层业务审核机构,是需要认真研究的问题。
  检察机关内部的检察权配置主要有两个方面,一方面是检察长,作为检察机关的首长,享有完整的检察权;另一方面是检察官,或依法律、制度,或依检察长授权,享有部分检察权。而作为中间环节的业务部门或办案组领导,其检察执法权来源于作为检察官的权力,而其业务管理、协调权,则因法律制度或检察长授权,而来自于检察长的检察业务管理权,因此有责任和权力协助检察长对本部门或本办案组的业务实施监督管理。设置中层业务管理、协调机构,是因为在较多检察事务、较多检察官的检察机构,检察长难以独揽管理、协调及审核权,需要设立中层机构予以辅助。如果检察业务复杂,事务繁多,还需再设细分机构,如处下设科、组等。这些业务中层机构,是使检察机关责任清晰、管理灵便、执行有效的必要设置,也是实现“检察一体”的重要链接点和配套机制。
  中层机构设置为办案组还是按检察业务类型设置部门,需要考虑检察业务量、一线办案任务的轻重、指导职能的有无与大小,以及业务类型多样化程度等因素。以办案组为中层组织,比较适合检察业务相对单纯,且着重于直接办案的基层检察机关。而设置部门,则便于对部门业务统合监督,对部门检察人员及辅助人员进行统一考绩,同时便于对下级业务部门进行指导。
  笔者认为,我国市、分、州院以上检察机关,仍应设立业务部门为中层机构。主要是考虑作为上级检察机关对下级检察机关的业务指导,以业务口为指导单元较为适宜。而且因为我国实行的集中型管理体制,上下联结性强,而从改革趋向看,实行人、财、物省级统管后,上下联系将进一步增强,而设置业务部门,实施由上而下的业务指导与业务支持,更适应实践需求。
  而在基层检察院,则需进一步论证,以确定基层院内设机构改革,是以业务部门为中层组织,还是以主任检察官负责的办案组为中层业务组织,并配合“大部制”改革。笔者认为,如保持原业务部门设置,有利于部门统合以及上下机构设置的协调,便于上下沟通及上级机关的业务指导。而实行办案组编制,行扁平化管理,则由于克服部门林立、人浮于事的弊端,更有利于办案,而比较适合人员较少的基层单位。可能比较适当的做法,是在人员较少的基层单位,实行部门整合即“大部制”;而在较大规模的检察院,一方面保留主要业务部门,另一方面可对某些可整合的业务部门进行整合,即局部实行大部制。[23]
  2.“双轨制”是否符合检察规律和实践需要
  业务部门与主任检察官办案组并列,部门负责人与主任检察官分别负责行政事务和业务事项,从而形成中层机构的“双轨制”。笔者认为,“双轨制”并不可取,可以说是改革中又一误区,理由如下:
  第一,从比较研究看,中层机构应当统合业务监督管理与相关行政性事务,而不应当实行“双轨制”。检察机关在检察长之下,普通检察官之上设主任检察官或类似检察官职,是大陆法系科层制检察机构较为普遍的做法。如日本检察官在职阶制上分为检事总长、次长检事、检事长、检事和副检事五大职别,其任职资格、任免权限有所区别。而作为“职名”,又设检事正、次席(有译“上席”)检察官和三席检察官。不同级别的检察厅,配置不同职阶和职名的检察官。而在检察职务序列上,实际形成由检察长、监督检察官(中层机构负责人)到普通检察官的位阶关系。但是,凡具有检察官身份的官员,即为法律上的“独任制官署”,其身份受到法律保障。德国检察官共分五种,即检察官、主任检察官、首席主任检察官、总检察长和联邦总检察长。其中,首席主任检察官通常担任地方检察院的检察长,而主任检察官,则通常担任检察院的业务部门负责人。
  其他国家及我国台湾地区在检察长及普通检察官之间设主任检察官,其意义大致有二:一是代表和协助检察长对检察事务进行监督管理。在检察事务较为简单,检察官员较少的情况下,检察长可以直接管理检察官。但随事务增加,检察官员额增加,检察长难以直接管理,因此增设中间机构,并设置主任检察官,代表和协助检察长实施对部门或办案组检察事务进行监督管理;二是适应协同办案需要,组织协调其他检察官办理重大、复杂案件。这是近年来的一个发展趋向。尤其对于跨国有组织犯罪、重大的经济犯罪、职务犯罪实施侦查与公诉,主任检察官常常承担主要责任。
  上述说明,设置主任检察官,是为检察业务设置一个中间环节,以便较大规模的检察院能够有效组织检察业务并实施管理监督。因此,主任检察官也是为保障检察一体制有效运行而设置的必要的中间环节。设置主任检察官的一般规律是:代表检察长实施检察业务监督,但应当尊重承办案件检察官的判断,不得因此妨碍检察官的相对独立性,已如前述;主任检察官通常担任办案组或业务部门负责人或监督者,主持检察机关的中层机构,既有办案业务监督责任,也担任检察官考评等行政事务。如台湾《地方法院及其分院检察署处务规程》第20条规定主任检察官的职责,除“本组事务之监督”、“本组检察官办案书类之审核”,以及“本组检察官承办案件行政文稿之审核或决行”等业务事项外,还包括“本组检察官及其它职员之工作、操作、学识、才能之考核与奖惩之拟议”,以及“人民陈诉案件之调查及拟议”。这后面两项,即检察官及其他职员考绩和投诉处理,属于行政性事务,也是主任检察官管理、监督工作范围。
  第二,实行“双轨制”,不利于检察管理和业务推进。行政管理主要是人的管理,包括思想政治工作、工作纪律、作风,检察人员的业务提升、考绩等;业务管理主要是事的管理,包括案件的监督审核及团队办案组织指挥。但管人与治事相分离,会导致两方面工作的脱节和不协调,尤其是没有考绩评价权的业务管理不可避免地缺乏监督管理力度,因此,难以持续、有效地运行。
  另一方面,禁止部门负责人介入业务事项似也不当。因为虽然要求实行业务审核与行政管理分开,但在实际操作中,二者并无十分清晰的界限,检察长为管理方便,而部门也需要统一刑事政策适用,尤其在市、分、州院以上检察机关,需要对下级检察院实施业务指导,部门负责人很难不介入业务活动。而从比较而言,部门负责人通常较之本部门的其他主任检察官业务经验更为丰富,且更具有全局意识与协调能力,因此,由部门负责人进行对下的业务指导和对外的业务协调,往往更具优势。
  第三,这种办案组与部门并行的方式,并未实现检察改革适度“去行政化”的目的,反因增加了主任检察官这样一个中间层级,可能导致进一步叠床架屋,强化“行政化”趋向。
  因此,笔者的意见是:如果实行主任检察官制度,在小的业务部门,主任检察官可与业务部门负责人合一,从而克服“双轨制”带来的弊端;在大的业务部门,可能有多个主任检察官办案组,部门负责人与主任检察官对业务事项审核指导应有分工,可以考虑部门负责人重点负责宏观指导,主任检察官主要负责个案审核。可以在建立责任机制时,将这种分工与责任划分予以明确,以防止责任不清或过度行政化。如果在适合的基层院实行“大部制”,此项矛盾可能便于解决。
  3.基层检察院实行“大部制”,批捕与起诉合一的利弊如何认识
  批捕与起诉合在一个机构,是实行“大部制”改革的普遍做法。而且在机构合并后,两项业务可能由同一检察官承办。捕诉合一,促进了检察业务的执行。一是同一案件的批捕、起诉由两名检察官分别审查,改为一名检察官先后审查。案件事实与法律问题在批捕时即已审查,起诉时再次审查,重点审查捕后证据事实的变化,减少了重复阅卷,提高了诉讼效率;二是捕、诉认识统一,可以降低错捕率。从试点单位看,捕诉合一后,不起诉率普遍下降。三是对侦查的监督、指导较为有利。嫌疑人是否被批捕,对侦查机关意义重大,因此批捕检察官对侦查方面的制约力较强。而一旦逮捕,侦查方面就因责任转移而可能较为松懈,公诉检察官的补证要求有时得不到重视。而捕、诉合一,因侦、检关系具有持续博弈性质,检察官对侦查机关的整体制约力增强,审查起诉中也更容易得到侦查机关的配合。
  然而,捕诉合一,可能再次引起对检察权配置问题的争议。从法理上分析,批捕权,即长期羁押审批权,应当配置于一个中立、独立的司法机关。因为较长时间的剥夺个人自由,涉及公民重大权益,属于宪法权利保障范围。羁押审批,应当既考虑打击犯罪,也考虑保障人权。而其正当程序要求,首先是审批权的中立和独立,其次是审批程序的对审性和公开性。这在国际刑事司法准则上有明确的要求,也是各国羁押审批制度的普遍实践。[24]我国台湾地区曾经长期实行检察官批准逮捕制度,但上世纪九十年代,因一些重大案件暴露出的问题,改革羁押审批制度,实现了法院的司法审查。而在我国大陆,羁押审批权目前仍然由检察机关持有,虽然可以用大陆检察机关与法院均为独立的司法机关的理由主张这种权力,但因检察机关亦为侦查和公诉机关,属于代表国家的控诉方当事人(虽然法律上未界定为诉讼当事人),并不符合“中立、独立”司法机关的要求。而这种一身几任,侦查、控诉机关兼掌羁押审批权,也是我国审前羁押率居高不下的重要原因。如果实行“捕诉合一”,批捕权的不中立、不独立的性质将更为明显,不可避免地会受到社会尤其是学界的批评。[25]
  笔者认为,实行捕诉合一,批捕检察官首先考虑的是能不能诉出去,因此趋于严格把握批捕的构成犯罪条件,但羁押必要性通常不是批捕时会充分考虑的问题,因为从公诉条件看,羁押嫌疑人较之不羁押更容易达到公诉的证据要求(防止妨碍证据和翻供等)。而从总体情况分析以及试点单位的实践数据看,羁押率并无明显增高趋势。另一方面看,我国批捕权配置于侦查兼公诉的机关,不因捕诉合一而发生根本性的变化。因此,在捕诉合一上如何处理,实际上是一个价值考量和选择的问题。捕诉合一虽有利于推动“大部制”改革,提高诉讼效率,但其带来的批捕不中立的弊端也更为明显。因此,改革指导和实施者应权衡利弊,慎重处置。
  四、检察权内部配置及检察权运行机制的细化
  改革检察权运行机制,实行检察官责任制,要求改变“三级审批制”所确立的权责配置,将检察长拥有的一部分决定权,赋予检察官。这里涉及三个理论与实践问题:
  1.关于授权的依据
  这是一个有争议的、理论性较强的问题,即赋予检察官部分决定权,属于检察长授权,还是现行检察制度与体制本身支撑的依法分权。从比较研究看,就检察长与检察官的权力分配,可大致区分为分权制和授权制两种类型。
  分权制,是确认检察长作为检察首长的决定权和检察业务管理权的同时,确认每个检察官都是检察权的载体,在检察权行使上具有相对独立性,如法律和制度所确认的“独任制官署”。大陆法系检察机关,如德国、法国、日本,以及我国台湾地区、澳门地区的检察机关,应属于分权制类型。这种分权制由几项制度予以体现和保障。一是诉讼法上的独立法律地位。二是就检察业务看,对承办事项具有一般决定与处置权。如主持侦查活动、执行活动、出庭支持公诉的自由发表意见等。三是法律信念高于上命下从。检察官不得以遵从指令违背法律,否则仍然需承担违法责任。检察长的决定与检察官意见相冲突时,检察长如果不能说服检察官,不得强求检察官违背其信念改变意见,只能行使职务收取和职务转移权,收取案件自己办理或交由其他检察官办理。
  授权制,是指法律将检察权赋予检察长(如地方选举的地区检察官),检察长通过组织和运作检察机构,授予检察官(助理检察官)执法权,检察官对检察长负责。在授权制中,检察官也有一定的独立性和决定权,但其性质属于检察长的授权,必须接受检察长的指令。美国是实行授权制的典型国家。美国各州除田纳西和新泽西州外,都是民选检察官,通常一届任期四年。检察官即检察长,对民众负责,而助理检察官即检察员,则由检察官雇用,流动性较强,职业化不足。助理检察官行使的检察权,来源于检察官的授权。
  我国检察机关的组织结构接近大陆法系检察机关类型——职业化、司法化,形成自上而下的职业官员体制(hierarchy),本来具有分权制的基础和条件,但现行法律和制度为防范个人权力滥用,以检察机关为检察权行使的主体,以检察长负责制为检察权运行机制的基本内容。虽然《检察官法》第2条确认,检察官包括检察员和助理检察员,“是依法行使国家检察权的检察人员”,但诉讼法并未确认检察官在诉讼法上的独立地位,因此,在目前制度背景下推动改革,赋予检察官相对独立的地位和部分问题的决定权,检察长授权性质大于制度性分权性质。下一步的法律制度完善,应当在检察权运行机制改革的基础上,在诉讼法和司法制度上进一步明确检察官是行使检察权的司法官员,具有相对独立的法律地位。
  2.关于如何授权
  检察权配置问题上一个更具有操作意义的问题,是将办案过程中哪些决定、处置权划归检察官行使。笔者认为,基本的要求,是检察官责任制与检察长负责制的协调。一方面须有效建立权责利相统一的检察官责任制;另一方面,为维系检察一体制以及保障办案质量,检察长负责制也应当坚持。具体划分权限,可参考以下几项原则:
  第一,“大小原则”。重大事项按三级审批原则,由检察长或检察委员会最终决定;较小的、一般的事项,可授权检察官处理,其中部分较为重要的事项,可经业务中层审核决定。
  第二,“上下原则”。案件办理按程序上行,如一般案件提起公诉,可授权由检察官决定,但案件下行(逆行),如决定不起诉或撤销案件,则因打破原办案逻辑,属重大办案事项,应由检察长或检委会审查决定。尤其是案件下行,作终局性处理的案件,不应由检察官个人做出决定。
  第三,“书状原则”。在检察法理上,采用言辞的意思表达与书面决定的规制方式有别。业务言辞由检察官把握,甚至在某些条件下,如在开庭时,有权发表个人不一致的法律意见。但书面决定,尤其是重要案件的书面决定,应当经检察长审核做出,以保证决定的严肃性、正确性和法律适用的统一性。为提高效率,强化检察官责任,某些不重要的书面决定,也可以授权检察官实质审查并做出决定,或授权办案组织负责人审核确定。
  第四,“争议性原则”。有争议案件强调程序的正当性与实体处理的正确,而无争议案件更强调诉讼的效率。因此,无争议案件可由检察官处理,有争议案件则原则上实施检察长监督;争议性大的重要案件,应经检察委员会讨论决定。
  第五,“强制性原则”。检察机关的侦查取证行为,可以分为强制侦查与非强制侦查(任意侦查)两种基本类型。强制侦查,是妨碍公民人身、财产权益的侦查措施,如逮捕、拘留、拘传、指定居所监视居住等对人的强制,搜查、扣押、冻结等对物的强制,以及监听等对隐私权的干预。为保障公民基本宪法权利,对强制侦查实行司法审查和令状主义,是刑事诉讼法正当程序的要求。因此,检察机关应当区别侦查取证行为的性质,强制侦查,应当由检察长决定;任意侦查,则由检察官径行实施。不过某些低强度的强制侦查措施,如扣押、冻结、查封等,可以考虑由承办检察官决定或经中层机构审核确定。
  在贯彻上述原则配置检察权时,有两个问题需要考虑,一是批捕权的行使方式与权力配置,二是诉讼监督权的行使方式和权力配置。与域外检察机关所执行业务相比较,我国大陆检察机关的业务更为多样化,而且具有特殊性。除公诉与侦查较为类同外,羁押审批即批捕权,以及诉讼监督权,主要是指其中的审判监督、民事、行政诉讼监督,是我国大陆检察官特有的。[26]其中,批捕权本属于司法审查职权,涉及宪法基本权利的重大限制,利益较为重大。如前所述,正当程序的一般要求是中立、独立的法官采用对审的方式决定。但在我国大陆,由于检察机关同时为侦查、控诉机关,中立性与独立性不足,也难以采用对审方式公开审查,而只能采用或主要采用由承办检察官书面审查方式决定。此种审批程序,如果仅由承办检察官做出决定,可能不够慎重,不符合“比例原则”,即涉及重大权益事项应当符合相应的正当程序要求。因此法律特别规定将审批权赋予检察长、检察委员会而非检察官。[27]在改革试点过程中,某些检察机关为在批捕部门下放权力,将一般案件批捕权交由主任检察官或承办检察官行使,这种做法需要斟酌。这主要涉及合法性与正当性两方面的问题。笔者认为,合法性问题,即法律明确规定检察长或检委会决定批捕,而非检察官决定的问题,在改革过程中不成为主要问题,因为可以解释为检察机关的一种授权,法律责任依法归属检察长,但检察官在授权范围内同样承担责任。当然,如果要成为持续运作的正式制度,仍应修改法律,避免改革与法律相冲突。不过,另一方面,承办检察官作为羁押决定主体存在正当性问题。如前所述,作为侦查、控诉机关的官员,没有制度上的独立性与中立性,也不采用公开审查及对审方式,单独决定羁押问题,不符合羁押权行使的正当程序基本要求。也正是为了防止滥用羁押审批权,立法例外规定检察长或检委会决定批捕。因此,除了一些事实清楚,法律关系简单、清晰的案件可以授权检察官做实质审查,而检察长仅作形式审查外,其他案件羁押审批,仍应按照三级审批制进行。
  至于诉讼法律监督,主要涉及刑事审判监督和民事、行政诉讼(审判)法律监督,是我国大陆检察机关行使的一项特殊的职能,检察机关作为法律监督者,有责任和权力要求法院纠正错误裁判及不合法的审判行为。由于审判中心、司法至上是诉讼的一般规律,检察机关不以当事人享有的诉权,而以监督者享有的监督权对裁判或审判行为提出异议,是十分特殊的制度设置,它可能冲击审判的中立性、独立性与权威性,行使此项权力应当十分慎重。因此,刑事诉讼法第203条明确规定,刑事审判中的法律监督意见应当由检察机关向法院提出,而不是检察官向合议庭提出。[28]而就民事、行政诉讼案件的抗诉,检察机关并非诉讼当事人,而以国家法律监督机关的身份提出对民事、行政裁判的抗诉,打破了民事、行政诉讼的当事人格局和诉讼救济机制,可能冲击法院裁判的既判力和权威性,也属于为实现司法公正所采取的特殊诉讼行为,其意义重大,需要慎重决定。上述几种审判监督行为的重大与特殊性,要求保障实施程序的严肃性而不能草率决定。在检察机关不是中立司法机关,难以充分采用诉讼方式决定事项的情况下,除口头建议可以由承办检察官提出外,审判监督书面决定的形成机制,应当避免采用承办决定制,而应采用行政审核批准,即“三级审批制”。[29]
  3.关于检察权运行机制设置和管理的细化与科学化
  在权力划分及责任机制建立的操作问题上,应注意两点:
  第一,建立权力清单。使各级各类检察官的权力范围清晰,这也是责任机制确立的基础。其操作,可以根据权责界定的一般原则和方法,首先明确上位权力,其余皆向下授权。即首先规定检察长与检委会的权力,其次明确中层业务管理、监督权范围,其余检察权力,皆授权检察官行使。
  第二,鉴于我国大陆检察机关业务类型的多样化,检察权运行机制设置切不可笼而统之,而应细化,以使其运行符合具体的业务要求。因此应当注意检察权运行机制的分类创制并实施分类管理。笔者曾建议一种分类方式:将检察机关业务大致分为四种类型,第一类是司法性业务,即公诉和批捕。但二者有所区别,前者主要以司法的方式,即独立判断和操作(出庭公诉)方式实施司法业务;后者则主要以行政性内部审查和必要时的行政审批方式实施司法业务。第二类是行政性业务,即职务犯罪侦查,是强调组织指挥,统一协调行动的高度行政化业务类型。第三类为监督性业务,包括刑事侦查与审判监督,民、行监督及监狱看守所监督。其中一般的、口头的监督行为可以由承办检察官直接实施,而书面监督意见及抗诉等重大监督行为应经行政审批,有争议的问题应经集体研究。第四类为事务性业务,如案件管理,基本采取行政工作方式。这种分类为检察权运行机制设置与管理的细化和科学化建立了基础,不过,由于检察业务的多类型以及构成与关联要素因素的多元和互涉,无论何种分类都可能缺乏严格而清晰的标准。较好的方法,是在做出某种大致科学合理的业务分类基础上,根据不同业务类型开展的实际需要,规定适合该业务开展的具体制度与程序,从而使检察权运行机制改革符合规范有序、科学合理的要求,并达致提高检察权运行公正与效率的改革目的。
  (责任编辑:李游)
【注释】 四川大学法学院教授,教育部2011计划司法文明协同创新中心研究人员。本文受四川大学中央高校基本科研业务费研究专项(哲学社会科学项目)——学科前沿与交叉创新重点项目资助。 
  [1]孟建柱指出:“司法责任制是司法体制改革的关键。要按照让审理者裁判、让裁判者负责的要求,完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官责任制。”参见张淑玲:《紧紧抓住司法责任制这个关键》,载《京华时报》2014年4月20日第3版。 
  [2]参见黄朝贵:《检察官团队办案之新方向》,载http://www.docin.com/p-8242427.html,最后访问时间:2014年11月8日;又可参考台湾“司法部”于1998年11月颁布的《地方法院检察署检察官协同办案实施要点》。黄朝贵将检察官办案组织形式划分为个人办案、协同办案与团队办案三种类型。但笔者认为,将检察官办案组织形式划分为独任制和协同制是较为普遍的认识,而团队办案制则应当属于协同制中的一种亚类。 
  [3][日]法务省刑事局编:《日本检察讲义》,杨磊等译,中国检察出版社1990年版,第18页。 
  [4]参见吴巡龙:《刑事诉讼与证据法全集》,新学林出版有限公司2008年版,第64-65页。 
  [5]参见魏武:《法德检察制度》,中国检察出版社2008年版,第29-32、171-175页。 
  [6]如以台湾“高检署”台北特侦组为例,该组曾有检察官、检察事务官、书记官、调查局调查员、赋税署、金融局人员共16名,平日均集体开会研讨案情、拟定侦查计划,再分工进行侦查,事后并修正结果,迥异于过去检察官办案习惯于单打独斗的作风。参见万毅:《台湾地区检察制度》,检察出版社2011年版,第133页。 
  [7]根据台湾《地方法院检察署检察官协同办案实施要点》第2条的规定,台湾检察机关采用协同办案方式组成协同办案组办案的案件类型,主要包括有组织犯罪案件,洗钱、走私等经济犯罪案件,贪污受贿等职务犯罪案件,其它重大危害国家法益和社会治安的案件,以及其它繁难案件等。 
  [8]万毅教授近期在评论我国试行主任检察官制度的不足时,正确地指出了独任制于检察官办案组织形式的意义,但未注意协作办案制亦为必要的辅助形式,因此论述上略有偏颇。参见万毅:《主任检察官制度改革质评》,载《甘肃社会科学》2014年第4期。 
  [9]域外刑事诉讼实行“传闻排除规则”或“直接言辞原则”,检察官庭前调查的书面证言原则上不能在法庭上作为有效证据,这与我国大陆不同。在我国大陆,此类书面笔录可以直接在法庭上作为证据,因此程序要求较严,包括两名调查人员的要求。 
  [10]如检察机关自行侦查案件的决定逮捕上提一级,职务犯罪案件的裁判审查上提一级,以及侦查体制加强一体化等。 
  [11]徐盈雁、许一航:《依法赋予主任检察官执法办案相应决定权:高检院在全国7个省份17个检察院试点检察官办案责任制》,载《检察日报》2013年12月27日。 
  [12]前引[11],徐盈雁、许一航文。 
  [13]台湾检察官论述台湾的主任检察官与检察官的关系时称:“台湾地区检察官的基本办案组织,在于单一检察官的‘独立官署制’,大部分的案件均由一位检察官单独承担,个别运作,虽应受主任检察官及检察长的监督,惟主任检察官、检察长相当信任并尊重检察官对事实的认定及法律见解,给检察官很大独立办案空间。……主任检察官行使主管权责时,必须注意不得侵犯检察官司法事务上之独立判断权责,并保护检察官免于行政干扰。”参见施庆堂、林丽莹:《台湾地区的主任检察官制度》,载《国家检察官学院学报》2014年第6期。 
  [14]台湾地区“地方法院及其分院检察署处务规程”第20条规定:“主任检察官掌理左列事项:一、本组事务之监督。二、本组检察官办案书类之审核。三、本组检察官承办案件行政文稿之审核或决行。四、本组检察官及其它职员之工作、操作、学识、才能之考核与奖惩之拟议。五、人民陈诉案件之调查及拟议。六、法律问题之研究。七、检察长交办事项及其它有关事务之处理。” 
  [15]部分试点单位推行司法员额制已显示出一系列矛盾。如相当一部分一线办案骨干因为资历、职务原因不能进入司法员额,既影响办案质量效率,又形成人才流失等。 
  [16]前引[11],徐盈雁、许一航文。 
  [17]典型方式如:将业务部门设为批捕起诉部(局)、职务犯罪侦查部(局)、诉讼监督部(局)。湖北检察机关的做法,则是根据基层院的规模分别实行5部制(包括案件管理及综合部门)、7部制和9部制。 
  [18]调研发现未整合内设机构的主要原因,一是市、分、州级检察院有业务指导职责,设业务部门便于统合同一类型业务事项,进行业务指导。另一个原因是此项改革尚属“试水”,未来走向不确定,撤裁易而恢复难,稳妥起见,暂不整合业务部门。 
  [19]参见前引[13],施庆堂、林丽莹文。 
  [20][日]伊藤荣树:《日本检察厅法逐条解释》,徐益初等译,中国检察出版社1990年版,第134页。 
  [21]参见裘索:《日本国检察制度》,商务印书馆2003年版,第23页。 
  [22]参见甄贞等:《检察制度比较研究》,法律出版社2010年版,第187页。 
  [23]如对职务犯罪侦查、预防进行整合,对诉讼监督机构进行整合,对综合管理部门进行整合等。 
  [24]参见联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条关于逮捕、拘禁程序保障的规定。关于我国检察机关行使批捕权所存在的问题,参见高峰:《欧洲人权法院视野下的检察官中立性问题——兼论检察官行使强制处分权的正当性》,载《犯罪研究》2006年第1期。 
  [25]在“第十届国家高级检察官论坛”(2014年9月)上,樊崇义教授就对改革试点中的“捕诉合一”提出了异议。参见樊崇义等:《主任检察官办案责任制三人谈》,载《国家检察官学院学报》2014年第6期。 
  [26]侦查监督与刑罚执行监督,域外检察机关也有类似职能,不过职能内容与执行方式有区别。 
  [27]《刑事诉讼法》第87条规定:“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。” 
  [28]这是1996年刑事诉讼法修改时特别改订的条款。使审判监督从可以当庭由检察员向合议庭提出,改变为庭后由检察机关向法院提出。 
  [29]实践中,在审批程序前常常采用部门讨论等咨议方式,对于保证法律监督质量也是很有意义的。笔者也主张适度引入听证方式,即办案方式适度司法化,以提高程序的正当性水平。参见龙宗智:《检察机关办案方式适度司法化改革》,载《法学研究》2013年第1期。

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