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检察院内部权力结构转型:问题与方向

2017/1/16 11:03:25 《现代法学》2016年第6期 左卫民、谢小剑 【字体:  
 
【中文关键词】 三级审批,办案组织,检察官独立
【英文关键词】 three-level approval; case handling organ; independence of prosecutor
【文章编码】 1001-2397(2016)06-0015-08
【摘要】 我国检察院内部实行三级审批办案模式,权力结构呈现出集体化、行政化、层级分权化的特点。当前,检察权行使的背景正在发生重大变化:案件渐增、检察官素质不断提升、外部制约强化、亲历性要求提高以及司法责任制改革,都使三级审批制难以充分维系。未来的改革应当废除三级审批办案模式,落实员额制,选拔优秀检察官承办案件并赋予其充分的决策权,调整除侦查部门外其他部门负责人的审核权,将检察长对办案的常规监控改为必要时介入,严格限制检察长的指令权,进一步落实检察委员会成为重大案件的决策组织。
【英文摘要】 In China, the internal power structure of the procuratorate has the collective, administrative, and decentralized characteristics, the procuratorate handles cases with three-level approval. At present, major changes are taking place in the background of the exercise of prosecutorial power, which include the increased cases, the continuously improving quality of the prosecutors, the strengthening exterior restriction on prosecutorial power, high requirement on judicial experience when exercising the prosecutorial power, and judicial responsibility system reform, so that the three-levels approval is difficult to maintain. Future reform should implement the quota system reform, selecting outstanding prosecutors and giving them full decision power, while limiting assistant prosecutor on only auxiliary functions, and abolishing the three-level approval, adjusting the department manager’s approval right, changing the attorney general’s routine monitoring to the necessary intervention, strictly limiting the command of the attorney general, and implementing the prosecutorial committee to be the decision organ on the major cases .
【全文】
   
  我国检察院内部权力结构是指,检察院在行使侦查权、批捕权、公诉权、法律监督权等办案权力时,检察委员会、检察长、部门负责人、检察官等办案人员之间的权力关系。笔者曾经探讨过法院内部权力结构,当下司法改革对其已经形成共识,审判权由审委会、院庭长往承办法官过渡,让法官负责,这与笔者当初设想不谋而合{1}。长期以来,我国检察院办案建立在集体独立的理论基础之上,实行三级审批办案模式,检察官不是独立的办案主体。2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,完善主任检察官、主办侦查员办案责任制,“落实谁办案谁负责”。2015年9月,最高人民检察院出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)做了重大改革。显然,检察院传统的权力结构面临重大调整,许多定论需要反思。近年来法院独立已经开始从集体独立向法官个体独立转型,那么检察院内部到底应该采取怎样的权力结构,是固守着集体独立且行政层级化的框架,还是向检察官相对独立、充分行使职权转型?这确实没有认真、深入地探讨过,需要详细分析。
  一、检察院内部权力结构:特征与问题
  当前,我国检察院办案以三级审批制为主要特征,内部权力结构呈现出集体化、行政化、层级分权化的特征:
  (一)检察院权力行使的集体化
  其一,我国将检察权赋予检察院而非检察官[1],采取集体行使权力的方式。我国《宪法》131条和《刑事诉讼法》5条都明确规定,由“人民检察院”行使检察权,这显然否定了检察官个体作为权力行使主体,即使检察长也不是检察权行使主体。正因为此,检察权行使中的重要处理决定,都要加盖检察院院章,以检察院的名义做出,否则不发生法律效力,一般认为其不代表检察官的个人意志,体现了检察院的意志。
  其二,从制度上保障检察院整体的办案独立性。我国《宪法》131条明确规定,“人民检察院”依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干预。法学界主流观点认为,其是指检察院整体独立,而不是检察官有权独立行使检察权{2}[2]。
  其三,主要挑选具有行政领导职务的检察官成立检察委员会,集体决定检察院的重大案件和其他重大问题。根据现行《人民检察院组织法》3条,检委会实行民主集中制原则,采取少数服从多数的决策原则,内部分歧不取决于检察长,检察长不同意多数意见可以报请同级人大常委会决定,而无权直接否定[3]。检察委员会是我国的独特制度,反映出我国集体行使检察权的特征。
  其四,从责任机制而言,检察院作为整体承担责任,而不是由办案人员对外承担责任,例如检察院作为整体接受绩效管理考评,获得奖励,接受处罚,对外承担责任,如承担国家赔偿责任,承办检察官承担的只是个人责任,而不是检察权行使带来的外部责任。
  (二)检察院内部决策的行政化
  其一,检察院办案行政审批制及司法行政化是检察院业务管理的特点之一。根据我国《刑事诉讼法》的相关规定,重要的强制措施、侦查行为、审查起诉决定、法律监督决定都必须由检察长或者检察委员会决定。如果将检察院的权力分为建议权、决策权,则办案决策基本上都由检察长和检察委员会掌控,这使个案审批成为强制要求。《刑事诉讼规则》第4条明确我国采取“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或检察委员会决定”的三级审批办案模式,承办人的处理意见要经过部门负责人审核、再由分管副检察长或者检察长审批,甚至报请检委会审批。部门负责人、检察长理论上对事实和证据都要全面复核,检察长有权否决其处理意见。同时,我国检察院内部建构命令—服从关系,普通检察官是执行命令的公务员,实践中须服从检察长、甚至部门负责人的指令,依现制,即使上级命令错误也必须执行,检察权表现出高度行政化的特征。
  需要指出的是,审批制与域外的检察一体化不同,审批制对检察官的权力控制更为彻底,行政化色彩更浓。检察一体化建立在检察官独立办案的基础上。日本伊藤荣树曾指出:建立检察一体原则就是因为检察官的独立{3}。检察一体化强调上级检察官有权发出指令,并通过制度设计保障其指令得以实现。而审批制中上级意志不需要以指令的方式做出,其直接以审批方式自己决策,不是上级改变下级做出的决策,而是下级根本无权决策。
  其二,检察院决策方式的行政化。检察长、检察委员会审批案件均采取行政化的方式,主要听取承办人汇报做出决定,一般不直接审阅案卷,更不会提审犯罪嫌疑人、被告人,听取辩护人意见。
  其三,检察院采取检察长统一领导制。一方面,《人民检察院组织法》3条规定:“检察长统一领导检察院的工作”,检察官被认为是在检察长的授权下行使检察权[4],承办检察官要服从检察长对案件的处理意见,承办检察官并没有办案的独立性。另一方面,检察院内部设置了法律文书签发制度,检察官对案件做出的重要处理决定,比如逮捕与否、起诉与否、检察建议等,必须通过检察长审批签发之后,才能做出决定,发生法律效力。通过签发文书,检察长实现对检察官办案的审批。
  (三)检察院内部办案层级分权化
  现代司法视野中的权力结构,不可避免的主题是,办案采取集权还是分权、采取何种分权结构,以防止权力滥用。通过与法院对比的方式,能够清楚地呈现检察院的权力结构特征。
  就法院而言,1996年修改后的《刑事诉讼法》149条已经明确了独任法官、合议庭对案件事实和法律问题的决定权,少数重大复杂案件才提交审判委员会决定,作为行政职务的院长、庭长并没有决定案件的法定权力{1}86,这是一种单层决策模式[5]。同时,合议庭、审判委员会都采取多人平行讨论、共同决策的机制,这种决策方式有助于避免审判权滥用。
  与上不同,检察院采取三级审批模式,内部存在建议—审核—决策的三层权力结构,对应着承办人、部门负责人、检察长的职权,部门负责人有提出不同意见的权力,但不能直接改变,而检察长可以改变检察官的处理意见,形成了常规的层级化决策模式,但在每个层级都采取个人决策。这意味着:其一,承办检察官、部门负责人仅有案件处理建议权,而无决策权,其办案权被分割。其二,由于检察长在检察官建议基础上决策,且不自行执行决策,其指令或者改变承办人意见需要充分的理由,考虑检察官的接受度,其权力行使一定程度上受制于下级检察官。其三,部门负责人、检察长不直接审阅案件,一般不否定承办人对事实和证据的认定,主要发挥法律和政策把关的作用,检察院存在事实和证据问题与法律和政策问题的实践性分权机制。可见,法院内部基本实行单层平行分权机制,检察院则采取层级化分权模式,这是防止检察官个人滥权的重要制度。当然,该分权只是相对而言,基于检察长在检察院的领导地位,其仍能较大程度地主导案件的处理。
  上述特点使案件办理产生了较多的问题:其一,使案件受到多次重复审查,必然导致检察院产生较为严重的效率低下问题。其二,导致了权责不清的问题。有文章指出:“三级审批制”导致实践中出现“办案的不负责、负责的不办案”的现象,使承办人员产生了依赖情绪,办案积极性不高、责任心不强;而“层层把关、集体负责”的制度看似是人人负责,实际上却是无人负责{4}。特别是,检察长精力有限,“事事审批”模式只是理想而根本不可能实现,往往只是形式审查而非实质审查,只有在部分重要的案件中,才介入实质审查。这也导致承办人不决策难以追究其办案责任,而追究审批决策者的错案责任又可能公平性不够。于是,在实践中演变成责任追究的虚化,除非明显的程序错误否则难以追究错案责任{5}。其三,办案审批的级别越高并不意味着越正确。正如有学者指出:“‘三级审批’模式中,最终决策者长期脱离办案一线,后道审批程序效力高于前道程序,而审批层级越高,决策者对案件全面性审查越弱”{6},行政化决策方式容易做出错误的判断,反而不利于案件的公正办理。
  二、检察院内部权力结构的转变动因
  当前,我国检察权行使的内外环境发生重大变化,现有权力行使模式已经不符合检察权功能发挥的需要,在我国司法改革的背景下,这种模式需要大改变。
  (一)权责一致的司法责任制需要
  责任机制不彰与不切实际的“三级审核机制”互为因果,由于检察长并没有实质审查,责任机制不明时,该机制尚可“维系”,一旦推行司法责任制,要求决定者负责,则三级审批办案模式必然“寿终正寝”[6]。当前检察院司法改革的重要方面是推行司法责任,让“办案者负责、决定者负责”,而司法责任以权力行使个体为追责出发点,必须要将司法权界分给个体司法官,这使找不到真正责任承担者的问题凸显出来。司法责任制改革需要明确谁是决策者并由其承担责任,于是,检察院职权的集体化、行政化特征受到挑战,面临从片面强调集体行权,向保障检察官个体行权的观念转型,面临从检察院整体独立,向检察官个体相对独立的观念转型。所以,朱孝清适时提出检察官相对独立论作为检察院整体独立的基础,认为其是“检察一体”的前提和防止其弊端的重要措施,是深化司法体制改革的必然要求{7}。这些改革必然要弱化检察院内部的行政审批,强化检察官的办案独立性。
  (二)案件渐增对三级审批模式的冲击
  当前,我国刑事法网不断扩张。1996年、2016年的最高人民检察院工作报告显示,检察院的办案数量逐渐增加。二十年来,全国检察机关立案侦查的人数增加了423%,批准逮捕的人数增加了152%,提起公诉的人数增加了250%[7]。而检察官的人数并没有大的变化。这导致检察院,特别是都会区的基层检察院,面临极大的办案压力。在员额制背景下,案多人少的矛盾将进一步突出,不可能由部门负责人审核、检察长审批所有的案件。由检察长决策的三级审批模式,当下已经难以维系,势必由授权制所代替。适应其职能发展的需要,在案多人少的背景下,需要建立办案人员直接决定案件的高效决策机制,将高水平的检察官配置在办案一线,当然是其发挥功效的前置条件。
  (三)制约机制面临从内向外转型
  与域外比较,我国检察权属于法律监督权,具有更大影响力,比如自侦权、批捕权,需要有效的制约机制。然而,检察院未采取平行合议制,如果又不采取层级分权机制,可能因检察官权限过大,诱发权力滥用,这是我国采取三级审批制的重要原因。近年来我国对检察权的外部制约明显增强,加大了辩护权的保障力度,建立了人民监督员制度,强化了上级检察院的领导,一些重要的决定引入听证程序,审判程序对审前的制约逐步强化,特别是,十八届四中全会提出“以审判为中心”的诉讼制度改革,必将进一步强化审判对侦查、起诉的制约。但过多制约会带来司法成本高昂的问题,未必符合权力行使的需要。检察权的制约机制正从内向外转型,如果将权力制约作为一个动态平衡的系统,外部制约的强化,意味着可以适当弱化内部制约,部分甚至可能走向消亡。当然,也不能完全废除内部制约,检察长必要的审批权和指令权、检察委员会制度、法律文书签发制度,仍然是防范检察官滥权的重要制度,应当在完善后保留。
  (四)检察官素质不断提升
  三级审批制存在的重要理由还在于,其认为我国初级检察官水平不高,难以独担重任,需要高级检察官的审批,以提供智力支持。然而,随着我国法学教育的发展,检察院内部培训的普及,以及司法考试的推行,我国检察官的素质不断提高。当前本科学历已经成为检察官的基本学历要求,不少检察院硕士生较多,甚至有法学博士加盟。2011年,最高人民检察院《关于加强人民检察院基层建设促进公正执法工作情况的报告》指出,基层检察官中具有本科以上学历的占78.7%,硕士、博士研究生人数比2007年增加近1倍{8}。2016年上海参加检察官遴选的检察人员中,67.4%具硕博学历学位{9}。经过几十年的发展,检察院从早期检察人员专业能力缺乏,司法经验不足,已经发展到拥有一批高素质、高水平、经验丰富的专家型检察官,这在业务部门特别明显。至此,检察官不能独自胜任检察工作的担心已经纯属多虑,检察院内部的权力结构也需要调整。这为推行去集体化、去行政化以及去多层化管控的权力结构,奠定了基础。如何让高水平的检察人员入额成为检察官,保障其办案独立性,发挥其更大的办案决策作用,弱化检察长的办案管控,成为改革的重要内容。
  (五)重新认识检察权行使的亲历性
  亲历性是案件得到公正处理的重要保障。与法院办案行政审批类似,三级审批制也存在“审查者不决定、决定者不审查”的问题,承办人审查了事实和证据,却不能决定案件结果。承办人直接审查事实和证据,属于亲历性审查,却不能决定案件处理结果。相反,检察长、检察委员会没有亲历审阅事实和证据,却可以改变检察官的处理意见,这不符合司法规律。有学者指出:“三级审批制中办案与定案分离,没有体现司法亲历性的起码要求,既影响办案人员的责任心,又不利于办案责任制的落实”{10}。当前要强化审判的中心作用,避免冤假错案,对检察权行使的亲历性提出了更高要求,应当由亲自审查事实和证据的检察官主要决策案件,采取司法化的办案方式。从宏观的视角看,1979年以来,中国刑事诉讼立法发展贯穿了一条主线——程序司法化,2012年《刑事诉讼法》修改的努力还主要局限在审判阶段,未来的改革应坚决而渐进地推进检察机关办案的司法化{11}。检察机关办案的司法化虽然不能达到审判权行使“审理者裁判”的标准,仍应尽可能地减少行政化审批,削弱检察长、部门负责人对检察官办案的常规管控,让承办检察官亲历审查,处理案件,是当然之选。
  三、我国检察院内部权力结构的改革方向
  基于上述理由,需要改革现有办案组织,重新调整检察院的内部权力结构。
  (一)实行员额制改革,选拔优秀检察官承办案件
  最高人民检察院2013年试点开展主任检察官办案责任制改革。主任检察官制度基本组织形式是,选拔具有较高业务素质与办案能力的检察官担任主任检察官,与其他检察工作人员等组成办案组,由主任检察官全面主持、组织团队的办案工作,对案件依法办理并承担相应办案责任的制度[8]。当前,我国检察院又正进行员额制改革,选拔39%以下的优秀检察人员进入检察官员额,入额检察官基本具备之前主任检察官的选任标准[9],其目标之一是为赋予检察官更大的办案权限提供人员保障。此后,固定的主任检察官办案组应当由主任检察官、检察官助理[10]和书记官组成,不再吸收检察官进入办案组。当然,在办理重大案件时,特别是侦查重大案件时,临时吸收多个检察官进入办案组则有必要,此时需要处理好办案组内主任检察官与其他检察官之间的关系。
  (二)废除三级审批办案模式,弱化对检察官办案的常规监控
  检察院内部权力结构的重构,主要体现在检察院办案组织的重新设置,检察官办案权限的重新配置上。三级审批办案模式导致司法行政化、效率不高,必须废除。我们认为司法改革应当让办案者发挥更大决定性作用,并对案件处理负责,主要思路是扁平化管理,改三级审批为二级审批甚至一级决定,即调整部门负责人的审核权,削减检察长不必要的审批权,弱化检察长的常规审批模式,改革成必要时介入审批模式。
  1.扩大检察官的办案权限,使其成为主要的决策主体。当前,我国司法责任制改革,使检察官成为办案的决策主体,同时检察官在检察长更大授权范围内依法对承办案件做出决定,避免行政审批。据此,检察官拥有更大的决定权,既包括其原有的部分事项决定权,也包括检察长授权的决定权。对于必须由检察长或检察委员会决定的案件,仍然采取由检察官提出意见,检察长或检察委员会决定的两层决策模式,但其控制在较少的案件范围内。
  这一改革会明显提高检察官的办案独立性。需要明确的是,尽管有观点主张检察官应当成为独立行使检察权的主体,但只要保留重大案件的审批制度,只要检察长的指令权仍然产生较强的命令效力,就很难说检察官成为独立的办案主体。正如有论者指出,就当前的检察官办案责任制改革而言,并没有改变以人民检察院为办案主体的基本格局,也没有确立检察官办案主体的法律地位{12}。从而,中短期内简单否定甚至完全取消案件审批制并不可取,检察官虽有更大的办案独立性,但只是相对独立,并不像法院改革中法官般基本完全独立办案。
  需要指出,对检察官办案组而言,仍应当保障检察官在其所办案件中的决策作用。主任检察官在办案组内虽然具有指挥权、监督权,有权审核办案组内检察官承办的事项,其不同意检察官的处理决定时,应提交检察长或者检察委员会决定,不宜直接改变检察官的决定,这主要针对批捕、公诉职能而言。由于侦查权的行政化特性,可赋予行使侦查职能的主任检察官在办案组内直接改变检察官决定的权力。
  2.调整检察长个案常规审批权,强化其办案职能。在提高承办检察官的办案能力之后,检察长主要行使监督权,而非审批权。除重大权力的行使外,个案决策不再需要检察长审批,检察长只在承办检察官可能办案不公时,介入审查,不再采取事事审批的行政化办案模式。为了限制审批式办案的案件范围,我们主张对于重大疑难复杂案件,检察长本人应当尽可能地以检察官身份亲自办理,以亲历方式直接做出决定,部门负责人也是如此。事实上,员额制改革要求,检察长、部门负责人一旦入额成为检察官,都应当承办一定数量的案件。
  为了强化承办检察官的决定权,化解现有检察官决策的法律障碍,可将检察长对部分事项的决定权,授权给检察官行使,由检察官决定案件并独立承担责任,建立“谁办理谁负责、谁决定谁负责”的运行模式,这有利于突出检察官的办案主体地位。这是主任检察官制度改革的重要成果,也是当前司法责任制改革的重要方面,《若干意见》第21条对此予以明确。但是其应当受到两个限制,一是需要省级人民检察院制定相关规定,明确下放的“权力清单”,避免检察长擅自将一些非常重要的或者具有终局性的权力下放给检察官,放弃自己的监督职责,也避免各地检察院自行其是,不能统一司法尺度;二是对于法律禁止下放的权限不能下放,比如检察人员是否回避的决定权。
  我国检察院还存在副检察长职务,其协助检察长分管部分检察工作,基于检察长的授权,行使检察长的部分职权。未来的改革不仅不能将副检察长作为独立的审批层级,相反可以考虑在减少检察长的审批权后,废除副检察长的审批权,分管业务的副检察长应当作为入额检察官回归办案一线。
  3.调整除侦查部门外其他部门负责人的审核权。人民检察院有侦查监督部门、公诉部门、反贪污贿赂部门等诸多业务部门,这些部门的负责人承担着对本部门检察官办案的审核职责。由于其主要根据汇报提出审核意见,不符合亲历性要求。实行“大部制”改革之后,其更加无精力审核。所以,《若干意见》第19条取消了业务部门负责人的审核权,其不再是部门“业务”的负责人,更不是一级办案组织,不承担监督部门内检察官办案的职责。但如果业务部门负责人是检察官,可以作为检察官承办案件,享有检察官的办案权限。
  我们认为,这基本符合我国司法改革去行政化的大方向。然而,我国检察院的法律监督权包含着不同性质的权力,侦查监督部门、审查起诉部门、监所检察部门司法性质明显,而反贪、反渎等侦查部门行政性质更为显著。对司法性质的权力而言,多由办案检察官以其心证对所办案件负责,更需要保障办案检察官的独立性,不应当设置过多的审核层级,取消部门负责人审核权理所应当。而对侦查权而言,其不仅因行政权性质适宜采取行政审核的制权方式,更因为其侦破案件需要大量的人力、物力、财力支持,不得不需要检察院内外力量之支援,这显然非办案组的主任检察官能力所及,此时迫切需要作为部门负责人的反贪局长指挥协调侦查,而且职务侦查权一旦滥用影响甚大,需要密切监控,其中就包括一些侦查决定的上级审核,所以取消侦查部门负责人的审核权并不合适。因此,权力性质不同应当采取不同的内部权力结构,一概否定部门负责人的审核权并不合理,保留侦查部门负责人的审核权才是明智之举。这也是侦查部门办案组主任检察官对组内检察官办案拥有决定权的实质原因。
  必须指出,由于业务部门内有多个检察官、检察官办案组,特别是检察院推行内设机构大部制改革之后,需要为内设办案组织提供业务支持,因此业务部门负责人有权组织研究法律政策问题,可以召集主任检察官联席会议,讨论重大、疑难、复杂案件,为一线办案组织提供参考意见,这能有效提高检察官决策的科学性。同时,地市级以上检察院业务部门还有指导下级检察院办案的职责,其有权组织检察官对下级办案工作予以指导。
  (三)适当限制检察长的指令权
  检察长的决定权、指令权由检察长负责制及检察一体化原则决定,以我国刑事诉讼法为据,有防范检察官滥权之重要作用,不应取消。然而,司法责任制改革中,需要适当限制检察长的审批权以及指令权,否则强化检察官办案权限只会是空谈。
  一方面,检察长虽然有权在少数重大事项上依法对检察官办案进行审批,但对事实和证据有疑问时,其应先指令办案检察官、其他检察官或者亲自复核该案件,不宜未经复核直接改变检察官认定的事实和证据。而对于法律决定,如果属于检察官决策权限内的决定,检察长不能直接改变检察官的决定,其有不同的意见,应当提请检察委员会决定,如果属于检察长权限范围的事项,则检察长有权直接改变。为了防止检察长滥权,所有的意见或者指令应当以书面方式做出,归入案件卷宗。
  另一方面,保障下级检察官的办案独立性,是平衡检察长与检察官之间权力配置的关键。为此,需要明确下级检察官认为检察长决定错误时的异议权。在检察长坚持其决定时,检察长可以行使职务移转权,将案件移交其他检察官办理,以尊重下级检察官的司法官地位。为了保障上级指令能最终贯彻,检察长也可以依法强令下级检察官执行,下级检察官一般有义务执行上级命令,不能消极不从,更不能违反命令做出相反的行为。然而,检察官不同于行政官,系司法官,具有客观公正义务,如果该命令违反了检察官的客观公正义务或者明显违法时,检察官有权拒绝执行,也应当拒绝执行。
  (四)进一步落实检委会成为重大案件的决策组织
  检察委员会是人民检察院的最高业务决策机构,讨论的案件应当是重大、疑难、复杂的案件,所做生效决定具有最高效力,这样才能合理配置检察资源。未来的改革,应当进一步限制检察长的决策地位,更大发挥检察委员会在办案决策中的作用,因为其更符合科学决策、民主决策的理念。首先,应当明确检察长只是主持而非领导检委会,其与其他检委会成员有同等的表决权,不具有决策上的优势地位。其次,改变只有检察长才能启动检委会的现行制度,赋予检委会根据主任检察官的提请,而启动检委会议事程序的权力,避免检委会受制于检察长。最后,检委会会议主持人往往是检察长,如果其先发表意见,可能会不当引导其他检察委员会成员发表类似意见,因此应当实行主持人末位表态制。值得一提的是,当前一些检察院的办公信息化程度较高,诉讼案卷已经电子化,阅卷很方便,因此需要就事实和证据发表意见的案件,应当要求检察委员会成员阅卷,以增强办案的亲历性,保障决策的科学性。
  本文责任编辑:周玉芹
【注释】 基金项目:四川大学中央高校基本科研业务费项目“刑事诉讼制度改革重点问题研究”(skqy201425) 
  作者简介:左卫民(1964),男,四川成都人,国家“2011计划”司法文明协同创新中心研究人员,四川大学法学院教授,法学博士;谢小剑(1976),男,江西宜春人,江西财经大学法学院教授,法治政府研究中心教授,法学博士。 
  致谢:感谢郭松、马静华、唐清宇、莫皓提出修改意见,感谢为写作调研提供支持的检察官。 
  [1]相反,域外往往将检察权赋予检察官行使,比如日本检察官个人即是检察权行使主体。日本松尾浩也教授指出:“检察权的行使属于每个检察官的权限,而不是作为检事总长、检事长的辅助机关行使权利。在这个意义上,可以说每一个检察官都是‘独任制的官厅’。”(参见:松尾浩也.日本刑事诉讼法[M].丁相顺,译.北京:中国人民大学出版社,2005:30.) 
  [2]虽然《检察官法》第9条第2项规定检察官“依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但该规定在我国检察实践中缺乏应有的体现。 
  [3]检察委员会因而被认为是否定检察长一长制的重要机制。有学者从检察委员会发展历史的角度指出,“从1949年到1979年,前后经过了三十年的时间,经过几次立法,才克服了一长制的影响,完全实行民主集中制的原则”。(参见:王桂五.中华人民共和国检察制度研究[M].北京:中国检察出版社,2008:473.) 
  [4]对此,有不同观点认为检察官是依据法律行使检察权,而不是接受检察长的授权行使检察权。(参见:万毅.检察改革“三忌”[J].政法论坛,2015(1).) 
  [5]可见,实践中法院内部院长、庭长的行政化审批严格来说早已不符合法律的规定,这次司法责任制改革将之废除实乃实至名归。 
  [6]或者将检察长的审批形式化,比如《若干意见》明确检察长不因签发法律文书而承担责任,同时建立检察长授权检察官行使决定权的诉讼机制。 
  [7]相关数据根据最高人民检察院1996年、2016年向全国人民代表大会的工作报告统计得出。 
  [8]相关改革情况参见:高保京.北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行[J].国家检察官学院学报,2014(2);陈旭.建立主任检察官制度的构想[J].法学,2014(2). 
  [9]万春认为,入额检察官都应当是主任检察官,所以员额制改革后,不大提主任检察官制度改革。(参见:樊崇义,龙宗智,万春.主任检察官办案责任制三人谈[J].国家检察官学院学报,2014(6).) 
  [10]检察官助理主要从事一些辅助性办案事项,或者协助检察官完成一些重要、复杂但对亲历性要求不高的办案事项,这样才能实现员额制改革的目标,否则必然成为办案层级,检察官审查异化为对检察官助理办案的上级审批,可能回归三级审批模式。
【参考文献】 {1}左卫民,周长军,陆贤刚,吴卫军.法院内部权力结构论[J].四川大学学报(哲学社会科学版),1999(2):92. 
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  {12}谢鹏程.检察官办案责任制改革的三个问题[J].国家检察官学院学报,2014(6):16.
 
 
 
 
 

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