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司法管理体制改革研究述评

2016/12/16 9:32:24 《现代法学》2016年第5期 徐汉明、王玉梅 【字体:  
 
【中文关键词】 司法管理体制,改革,研究述评
【摘要】 国家确定全面推进国家治理体系和治理能力现代化和法治化的目标,给全面推进司法管理体制改革提出了要求。理论界和实务界对司法管理体制改革倾注了大量的心血,形成了大批富有见地和成效的研究成果。现有司法管理体制改革的研究从其内容层面主要涉及司法管理基础理论、司法组织管理、司法人员管理、案件管理以及司法财物管理等方面。对中国特色社会主义司法管理制度的深刻理解和认识,是在不同学术观点的碰撞争鸣中以及对司法权运行实际问题的探索中不断深入丰富的,现有研究取得了丰硕的成果。随着依法治国的进一步推进,司法管理体制目前面临着许多亟待深入研究的课题,其基础理论研究及制度构建仍任重而道远。学者须梳理既有研究成果,凝练相关学术观点,全面了解掌握该领域的研究状况,提升研究的深度、扩大研究的广度,在已有研究成果的基础上展望未来研究的方向,为司法管理体制改革的理论创新、制度创新、实施机制创新提供智力支持。
【英文摘要】 The goal-setting of fully promoting the modernization and legalization of National Governance System and Governance Capability requests the full promotion of judicial administration reform. Both academics and practitioners studied a lot on this subject, resulting large amount of fruits. This review aims to enhance the depth and width of the research and provide intellectual support for the theoretical, systematical and executive innovation of judicial administration reform based upon the analysis of fundamental theory, organizational management, staff management, case management and judicial finance management.
【全文】
   
  中共十八届三中、四中全会围绕司法管理体制改革,加快建立符合职业特点的司法人员管理制度、推进司法专门队伍正规化、专业化、职业化,确保依法独立公正行使审判权、检察权提出多项改革部署要求,成为当下推动司法管理体制研究的重要指针和根本依据。为***司法管理体制中存在的难题,消除影响司法公正公信、制约司法能力的体制性障碍、机制性束缚、保障性困扰的制度积弊,理论界和实务界从理论、制度、实践层面进行了广泛研究,提出了诸多建设性意见。本文拟从司法管理基础理论、司法组织管理、司法人员管理、案件管理以及司法财物管理等方面,对相关研究成果进行梳理分析,旨在对该领域的研究状况及相关学术观点做比较全面的阐述,以进一步提升理论研究的深度、扩大研究的广度,推动该领域的理论创新、制度创新、实施机制创新,构建符合中国国情的司法管理制度,促进司法体制改革,提高司法公信力,助推“法治中国”建设。
  一、司法管理体制改革研究概况
  从现有关于司法管理体制改革研究的相关成果看,理论界对该问题的研究始于上世纪80年代末,90年代末以来兴起一轮研究热潮。其研究范围涉及司法管理体制和运行机制完善领域的法理、法律以及司法实践活动中的诸多具体理论、制度及实践问题,研究成果极为丰硕[1]。综览30多年来的研究成果,其脉络十分清晰。
  (一)理论探究的起步阶段
  1980年代中后期,以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护等为重点内容的审判方式改革探索,标志着我国司法体制改革步入了酝酿准备阶段。在司法改革的宏大叙事下,司法管理制度作为司法制度的重要内容之一,其相关理论研究随之展开,法学界和法律界围绕司法管理体制建设方面的问题进行了初步探索,产生了少量研究成果,其中具有代表性的研究者有江华、王桂五、熊先觉、周道鸯、顾功耘等[2]。这一时期的司法管理体制研究内容主要涉及:司法管理内涵和原则,司法组织管理及其运行原理,上下级司法机关之间的关系,审判权与检察权独立行使问题等;少量研究初涉司法机关人财物管理。其研究特点可概括为:其一,司法管理研究处于萌芽状态,专题性研究成果极其少见,涉猎司法人财物管理的内容更少,而以审判权、检察权运行机制问题的研究居多。究其原因是,涉及司法管理体制的研究被司法体制改革研究所涵盖,受其影响和制约,使得这一时期涉及司法管理体制的研究未能引起理论界和实务界高度重视。其二,由于这一时期受传统司法理念与制度模式的束缚,单一审判方式改革的局部探索对司法管理理论创新与智力支持需求的动力严重不足,部分研究者虽然从管理学等视角对司法管理意义、司法组织等问题有所关注,但都未把司法管理体制改革这一重大基础理论问题纳入视野,进行探究,寻找规律,从理论、制度、实践多维度对现代司法管理体制模式全面诠释的成果较为鲜见,涉及域外司法管理体制的比较研究更为薄弱。
  (二)理论探究的突破阶段
  司法体制的发展完善根植于国家的经济社会等物质生活条件。中共十五大依法治国法治方略、建设社会主义法治国家法治目标的确定,标志着我国司法体制改革进入新的历史阶段。1997年至2001年,以建立符合司法规律的审判组织形式、全面建立主诉(主办)检察官办案责任制,完善司法组织体系,科学设置内设机构,探索司法人员分类管理,深化司法机关人事管理制度、经费管理机制,提高司法效率和管理水平等为内容的司法体制改革启动运行;2002年至2006年,以完善司法机关的机构设置、职权划分,改革和完善审判管理、检察管理和司法政务管理制度、人事管理制度、经费保障制度,健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制改革重点突破;2007年至2011年,为贯彻落实中共十七大提出的深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度的战略部署,以优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障四个方面为主要内容的司法体制改革统筹推进。所有这些既给法学界和法律界围绕发展完善公正高效权威的中国特色社会主义司法制度,进行理论创新提供了行动指南、目标任务,又给法学理论研究注入了生机和活力,更为包括司法管理体制的整个司法体制改革理论创新、制度创新、实践创新提供了参照系,成为带动司法管理体制改革研究的内存动力、外部条件及其智力支持环境,一批较高水平的研究成果相继涌现,其中具有代表性的研究者有张文显、王利明、谭世贵、姚莉等[3]。
  这一时期司法管理体制的研究特点主要有:(1)研究坚持“问题导向”。研究者开始关注司法管理体制面临的困境及其根源探求,并从多视角、多维度、多层面透视了我国司法权运行与司法管理模式的现状,剖析了“司法行政化”“司法地方化”、司法人员“弱职业化”的表征,揭示了困扰司法权依法独立公正高效权威运行的体制性、机制性、保障性根源。(2)注重比较研究。这一时期涌现出诸多比较研究成果,学者们对中外司法管理体制从不同视角进行了比较研究,探寻中外司法管理制度运行的一般规律,诠释各自政治制度、社会经济发展水平等社会物质生活条件以及法律文化传统对司法管理体制传承发展的制约、支撑及保障作用。也有学者针对理论界学术争鸣过程中忽视他国司法管理制度生存条件与我国司法管理体制发育发展的土壤差异所产生的制度移植方法论上的一些偏差,明确提醒防止照搬照套、全盘移植的不良倾向,并给出我国司法管理体制创新性转化的理论模式、制度方案及行动进程。丰富活跃的理论研究和学术争鸣使法学界与法律界达成基本共识,即:世界没有一个所谓具有“普适性”的以供各国遵循的一成不变的司法管理体制,各国司法管理体制都是与其自身政治经济文化社会制度尤其是司法制度的性质密不可分,都带有本国历史文化传统的深刻烙印与现实国情的厚重色彩;但在司法管理机制运行层面的方式、方法与立法技术方面,作为人类历史的传承与现实司法管理规律的认识实践所形成的文明成果则是值得学习借鉴的。(3)关注司法管理体制构建。大多数研究成果从发展完善中国特色社会主义司法管理体制的立场出发,围绕司法组织体系、组织机构、司法人财物管理等内容进行,学者针对司法管理“去地方化”“去行政化”等难点问题,从丰富理论、制度设计、实践导引层面提出了诸多前瞻性、建设性的方案,形成了一批体现时代性、把握规律性、富于创造性,具有鲜活理论品质的研究成果。
  (三)理论探究深入阶段
  2012年以来,中共十八大提出全面深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权;中共十八届三中全会提出,建设法治中国必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度;中共十八届四中全会则更明确提出,全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,强调必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。随着包括司法管理体制改革的司法改革试点由上海等7个省(直辖市)向18个省(自治区)推进,法学界和法律界对新一轮司法管理体制改革表现出极大的热情,倾注了相当多的心血,开启了司法管理体制改革研究新热潮,短时期内研究成果“井喷式”涌现,其中具有代表性的研究者有江必新、朱孝清、公丕祥、徐汉明、陈卫东、左卫民、莫纪宏、陈瑞华等[4]。
  这一时期司法管理体制改革研究的特点主要有:(1)成果总量层面。司法管理体制改革成为学科理论研究前沿,从文献数量看,研究成果呈现“集中式”“井喷式”的态势[5]。(2)研究主体层面。研究主体呈现多元化特征,学术界和实务界广泛参与。司法管理体制改革研究不仅是法学界的宪法学者、法理学者、行政法学者、诉讼法学者聚焦的热点,而且成为管理学、经济学、社会学乃至文化学的敏感话题。在研究过程中,学者们打破学科壁垒、理论与实务壁垒,实现了法学与其它学科的融合、法学界与法律界的互动,研究成果呈现迅猛增长的态势。(3)研究内容层面。其研究成果包括:司法组织体系重构,省以下司法机关人财物统一管理,人员分类与员额制管理,法官、检察官单独职务序列以及司法责任制等新鲜内容。司法管理体制改革研究从包含夹杂于司法体制改革的混合研究范式中,逐步分离成为相对独立的研究领域,研究方法呈现类型化、集中化、体系化的特点,不少研究成果填补了这一领域的理论空白。司法管理体制改革的专门性研究成果显著增多;基础理论研究引起重视,理论研究的思辨性显著增强,理论高度逐渐提升;学术界既有对司法管理体制改革全局性问题的探究,也有对微观问题如司法人员分类管理、选任程序、司法责任、财物管理等问题的研究,形成了一批高质量的研究成果,出现了不同学术观点的争鸣。(4)研究视野层面。研究呈现“高起点、宽领域、多途径、质量优”的态势。历经前三轮司法改革,无论是理论研究还是实践探索都已积累丰硕成果,研究者对司法管理体制改革中一些问题的认识已渐趋一致。学者们以“问题导向、紧贴地气、协同创新、引领前沿”的独特风格,以传承人文精神、创新思辨的气魄,以发展完善中国特色社会主义司法制度的立场,从总结升华中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系着眼,从司法管理体制的基本理论、制度创新、模式构建入手,着力描述推进司法管理体系和管理能力现代化的美好图景、基本路径、时间表及行动进程,为其后的理论研究与实践开阔了视野,提供了丰富的智识资源。(5)研究方法层面。研究方法呈现出多样化特征,研究者通过组织高端学术会议或实务研讨、司法改革试点实证调研、域外司法管理体制比较研究等多种途径,坚持理论研究与实证研究相结合,定性研究与定量研究相结合,学术研究与对策建议相结合等方法,综合运用多学科知识,充分发挥各类研究方法的优长,弥补单一研究方法的不足,力求从不同的方法论视角揭示司法管理体制改革的多重面相和复杂的内在机理,使研究能更好地揭示其本质规律,为理论建构与顶层制度设计提供科学的研究进路。这一时期的研究成果呈现“三路并进、成果迸发”的景象,司法管理体制改革的基础理论研究、应用理论研究同时展开,理论研究为顶层制度设计提供理论支撑,改革试点为理论研究提供制度基础,从而形成了理论研究支持制度设计、制度设计检验理论研究、试点实验为理论研究及制度设计提供样态资源的规模效应。
  二、司法管理基础理论
  (一)司法管理的内涵与外延
  关于司法管理内涵,主要有广义和狭义两种观点。从广义上说,司法管理指为了实现司法的公正和效率,根据司法规律的要求,管理和利用司法资源实现司法目标的活动和过程。其内容涵盖司法权的配置、司法机关外部结构以及内部行政事务管理等方面[6]。从狭义角度看,司法管理主要指法院的司法行政事务管理,包括组织管理、人财物管理及审判事务的管理。如:有学者认为司法管理主要涉及两个领域,一是法院组织和人事的管理,一是诉讼的运行管理{1}。还有学者认为法院管理与“法院内务管理”相通{2}。已有成果虽反映出理论界和实务界对司法管理内涵尚未形成比较一致的观点,但对司法管理核心要素的界定基本一致,其可概括为:其一,司法管理是指管理和利用司法资源的活动;其二,司法管理活动是为了保障司法权目标的实现;而有关司法管理构成要素内容的界定则存在细微差别。如何科学界定司法管理内涵尚待研究。目前我国对司法管理理论研究、制度设计与实践活动三个维度亟需回应的问题是如何去“司法地方化”和“司法行政化”,从这个维度出发反思司法管理内涵界定,其应当是与司法权相对应,涉及司法机关人事、财务、技术装备以及其他司法行政事务管理的权力,包含人事管理权、财务管理权、技术装备管理权及其他行政事务管理权等{3}。
  既有成果对司法管理外延尚未有专门界定,仅有部分学者在司法体制改革研究成果中稍做提及。广义的司法管理涵盖司法机关的内务管理、司法选择、法律职业的组织与培训、司法组织结构、司法权的宏观配置以及与司法运行质量密切相关的其他因素管理{4}。狭义的司法管理仅指司法机关人财物及审判管理等方面{5,8}。现有研究成果关于司法管理外延界定的不同之处在于,一部分学者界分司法管理外延仅局限于司法机关内部职权配置及其运行机制等;另一部分学者界分司法管理外延既关照司法机关内部管理,又关照司法机关外部相关管理约束机制。司法管理的外延应当从宏观角度进行界定,司法组织体系、司法职权配置、司法权运行机制、司法人财物管理、相关司法职业保障、职业保护、职业荣誉等范围{9}。
  (二)司法管理模式
  既有文献资料对司法管理模式的研究主要从比较法视角展开。域外司法管理模式主要有:“行政型管理模式”{10,11}、“司法委员会管理模式”{12}、“司法自治型管理模式”{13}及“外部混合管理模式”{14,15}等类型[7]。西方国家的“司法管理”即等同于法院管理,其模式生成是以“三权分立”的政权结构为基础,有其独特的政治、经济、社会文化背景。关于我国司法管理模式的设计,学者们提出了不同的方案:(1)“行政机关管理模式”。即司法机关司法行政事务由司法行政机关管理,法院、检察院只行使单纯的审判权与检察权{16}。(2)“内部自治型管理模式”。即在审判机关、检察机关内部构建以审判权、检察权为主体,以司法行政事务管理权为保障的“两权内部适度分离”的司法管理模式{3}84。(3)“司法委员会管理模式”。即设立国家及省级司法委员会,与党委政法委合署,受中央和省委委托,统一管理省以下司法机关人财物等司法事务,对外作为国家机构代表国家统一管理司法事务{17}。
  已有成果对于我国司法管理模式的研究比较成熟,学者们提供了多种模式选择。“行政机关管理模式”与司法机关依法独立行使职权,不受行政机关干涉的宪法原则不符,这可能导致行政权极度膨胀,对审判权、检察权进行干预和控制。“内部自治型司法管理模式”对维持司法独立,克服我国司法地方化及司法行政化的问题比较有益,但容易导致司法机关内部的行政化,造成封闭官僚性,影响法官、检察官的独立。“司法委员会管理模式”有利于形成党中央对国家各项工作实施统一领导的人大权力机关监督、“一府两院三委”的国家权力结构及其运行模式,但由司法机关之外的第三主体对司法行政事务进行管理,可能出现司法资源配置掣肘,产生司法保障“时滞”现象,形成不当干扰的一个源头。以上模式各有利弊,采用何种模式需要在将来进一步研究论证,其制度设计既要借鉴域外有益经验更要立足于本国国情。
  三、司法组织管理研究
  近年来,围绕司法职权科学配置及司法权依法独立、公正高效、有序运行,学者们高度重视司法组织管理体制改革研究,进行了深入探讨,已有研究成果提出了诸多建设性意见。
  (一)司法组织管理比较研究
  学者对域外司法组织管理概况进行了介绍、比较分析及借鉴思考。域外司法组织主要有“联邦制”和“单一制”等类型{18}。在“联邦制”国家,其司法组织分体系设置,司法权在联邦与联邦组成单位之间发挥着特殊的调节作用,司法组织的设置要求保持司法权的独立性。在“单一制”国家,司法权由国家统一行使,司法组织相应地自上而下分层级设置,其司法组织设置内含着对司法公正的要求{19}。两者之间也存在一定共性,即无论是单一制国家还是联邦制国家,司法权始终由中央统一配置,遵从司法权统一原则,司法区也保持着相对于行政区的独立性等{20}。不同国家和地区在司法组织设置上所具有的共性值得借鉴。
  (二)司法机关外部管理
  司法组织管理包含外部管理和内部管理两个方面。既有研究成果重点关注了以下问题:
  1.司法机构设置
  为解决我国“司法地方化”问题,有关司法机构设置的模式设计主要有:“双轨制”{21}“重划司法区”{22,23}及“跨行政区划设置”{24}等[8]。“双轨制”在协调中央和地方的关系上有一定的促进作用,但和我国单一制的国家结构形式不符合。“重划司法区模式”则容易造成司法机构设置复杂,管辖权划分重叠,相对于我国民众本身法律意识较为薄弱的现状,会给民众带来诉讼不便等问题,而且会带来司法成本投入的大量增加,可行性有待考量;“跨行政区划设置模式”的初衷是克服司法管辖区与行政区划完全重叠影响和制约司法权依法独立公正高效行使的诸多弊端,完善现行司法组织机构设置体制,推进现代司法组织体系与司法能力现代化建设,但这一模式的推行须建立与之配套的司法人财物管理制度。因此,司法机构设置的具体设计需从制度安排的科学化、结构化、层级化及体系化层面考量。
  2.司法机关人财物管理
  司法机关人财物管理改革一直是理论界和实务界关注的焦点。新一轮司法改革明确了人财物省级统一管理模式。关于省以下人财物统一管理模式的具体设计,有学者主张在中央和省级成立国家和省级司法委员会,与党委政法委合署办公,对外作为国家的一个机构,由该机构负责管理该省司法机关的人财物{15}102。有学者主张统一由省级党委政府实施,构建省级以下司法机关人财物由省级党委政府统管、司法机关上下协管体制的管理新模式{25}。也有学者提出省以下人财物统一管理须实行人财物管理与司法业务相分离,人财物具体管理与人财物决策相分离,并引入相对中立的社会性机构参与管理的机制;在经费管理上由省级财政部门和省级法、检机关行使建议权和日常管理权,省级人大权力机关行使决策权{26}。
  以上模式设计都具有一定的合理性。值得检讨的是,“垂直管理模式”在我国曾一度施行,因“水土不服”被取消,考量重新启动恢复这一模式的社会物质生活条件尚不具备,且“司法行政化”风险会进一步加剧,因此该模式尚无生存发展的制度土壤及其制度环境空间。“省以下人财物统一管理模式”的制度设计具有社会客观物质生活条件的支撑及其试点经验,但可能有司法机关内部行政化强化的预期风险,且易导致法院审级制度形同虚设,审判权、检察权的独立性遭到侵蚀,下级司法机关对上级司法机关的依附性将可能强化而有悖司法管理体制改革的初衷{28}。因此,司法机关人财物管理模式的制度设计须关照司法机关内部“去行政化”问题,防止上级司法行政事务管理权垄断导致司法权运行异化。
  (三)司法机关内部组织管理
  司法机关内部组织管理是指依据宪法、法律所进行层级组织体系、职权配置与运行程序体系的制度安排及其管理活动。我国司法内部组织管理存在着严重的行政化问题,主要表现为:上下级司法机关之间行政隶属色彩浓厚{29,31};司法机关内部机构设置等级化,内设机构之间的职权界限不清晰,职能交叉{32,34};法官检察官等级化,法官检察官都被纳入一种行政等级化的控制体系之中等{35}。
  既有研究成果对司法机关内部组织管理完善从多维度展开。在内部职权配置维度,有学者认为司法机关内部司法权与司法行政事务管理权混同是导致司法行政化的主要原因,应当明确司法权和司法行政事务管理权的不同属性、功能、地位和运行机制,实现两者的内部分离{3}97。在内设机构改革维度,有学者认为,我国法院内设组织应区分审判职能与管理职能,行政管理组织的职能须从行政管理彻底转向为审判活动“服务”,取消业务庭的行政职能,削减法院内部的行政职务,将执行事务从法院系统内部剥离{35,37}。检察机关内设机构的改革应当遵循全面履行法律监督职能、保障检察官相对独立行使检察权的原则,依检察院层级分别设置内部机构{38}。在司法组织管理方式维度,有学者提出我国现行的司法组织管理是一种科层制管理,须区分审判组织和司法行政管理组织的不同,审判组织的管理需要去科层化,而司法行政管理组织则要加强科层化{39}。
  司法组织管理问题研究较为成熟,成果丰硕,内容涉及面广。既有研究成果一定程度上反映了司法组织管理的实践,既为司法管理活动提供了理论支撑,又为司法组织管理制度创新提供了智力支持。部分研究成果运用公共管理学、现代组织学等交叉学科理论,对司法组织管理体制改革提出了一些颇具前瞻性的建议和较为深邃的理论思辨,成为现代司法管理体制理论创新中不可或缺的智识资源。
  四、司法人员管理
  我国对司法人员管理,一直实行与普通公务员相同的“行政等级制”管理模式{40}。既有成果围绕司法人员管理的基础理论、历史演进、中外比较与司法人员管理类型、传统司法人员管理模式的弊端、现代司法人员管理模式构建,尤其是司法人员分类管理、司法责任制等问题展开研究与争鸣。
  (一)司法人员管理比较研究
  域外司法人员管理比较研究的文献较多,观点较为统一。学者们一致认为西方国家的司法人员专业化、职业化管理历经较长的发展阶段,理论界和实务界对加快推进司法人员专业化、职业化、规范化建设达成共识。学者认为,域外司法人员管理通常要求较高的职业准入条件,规定了严格的遴选与培训制度,设置了完善的职业保障措施。如英美法系与大陆法系司法人员薪酬标准、结构均优于普通公务员,薪酬构成多样、晋级提档周期短、跨度大{41,43}。由于各国社会物质生活条件的特殊性与司法文化的多样性,各国(地区)司法人员管理在职业准入、选任晋升、职务等级、职业保障、职业保护、职业荣誉、伦理规范等方面均存在差异{44}。
  (二)司法人员分类管理
  完善司法人员分类管理改革是推进司法人员专业化、职业化、规范化的关键。围绕***影响和制约司法能力提升的体制性障碍,建立符合职业特点的司法人员管理制度的研究形成了一致意见。研究者认为,司法人员管理存在职级、岗位、考核评价、工资福利待遇诸多方面的混同问题,须从整体上优化司法人员分类管理{45-47}。既有研究成果对司法人员类型化的观点趋于一致,即:司法人员类分为法官检察官、审判检察辅助人员、司法行政人员,这三类人员管理须遵循独自序列垂直发展,在此基础上建立科学化、制度化的分类管理体系和模式{48-49}。
  研究者所涉司法人员分类管理体制改革的关键问题是:其一,法官检察官员额制。有学者通过调研提出,目前我国一线法官的员额实际比例大约为30%,与改革试点确定的员额大致相当,改革目标确定的员额比例较为合理{50}。也有学者认为,员额比例应根据司法级别管辖实行有区别的数量匹配,法官员额33%并非绝对,对于基层法官的员额可以适当放宽,对于高级法院、最高法院的法官员额可以适当限缩{51}。还有部分学者提出目前审判辅助资源配置不足将是制约司法改革的障碍,应综合考虑岗位职责、司法办案量等因素,逐步减少法官员额,增加司法辅助人员员额{52-54}。其二,司法人员单独职务序列。法官检察官实行单独职务序列是司法人员分类管理改革能否成功的关键,其制度构建与推行刻不容缓。已有研究成果对其重要性进行了诸多描述,但缺乏具体可行的制度设计。针对目前司法人员管理中存在的行政化、等级化问题,研究者认为司法人员单独职务序列须实行司法职能与司法管理职能分离改革先行,并遵循司法规律有序推进,以保障法官检察官依法独立公正高效行使审判权检察权为目标,科学设计司法人员分类管理制度。其三,司法辅助人员管理。司法辅助人员的职能、权限和责任的定位,及其与员额制法官之间的权责利界分标准,是司法人员分类管理并使之有效执行的关键。有学者提出法官员额定编后,助理审判员的安排以及其他利益冲突会对审判工作造成一定的影响,建议将法官划分为审判法官和初审法官两种类型,并设置相应的遴选标准,其中前者主要负责审判业务,后者处理程序性问题和一些事实清楚、证据确凿的简易案件类型,避免对助理审判员“一刀切”式的改革{55}。也有学者提出根据具体职责是否需要相应的司法专业能力,可以把审判辅助人员分为两类,一类从事具有相应司法技术含量的审判技术性工作,另一类则从事无需司法技术要求的纯粹审判事务性工作{52}39。
  (四)法官检察官选任
  为实现法官检察官职业化、专业化、规范化,学者们对法官检察官选任制度进行了广泛研究,其关注焦点是:其一,任职资格。学者们一致认为我国法官检察官准入门槛过低,选任机制不科学,应当提高法官检察官任职条件,并配以相对宽松的事后管理和监督{56-57}。还有学者指出,我国目前的法官选任机制表现出对竞争化的偏好与“迷信”,未来我国法官选任机制应在省级统筹选任的前提下兼顾地方差异,以测试候选人的业务能力为核心{58}。其二,遴选制度。法官检察官遴选研究集中于遴选组织及遴选程序。比较一致的观点是遴选机构需要具备独立性、专业性、多元化特色{59}。遴选程序应强调公开、公正{55}39,其具体程序设计较为多样,如有学者提出“有限集中、分层授权”方案{60}。目前法官检察官遴选程序制度设计尚未形成较为一致的观点,须进一步研究探析。其三,培训制度。研究者认为现行法官检察官培训制度存在诸多问题,应建立一体化的国家司法官学院,法官检察官人选必须经过国家司法官学院的任职培训,培训合格才能任命为法官检察官{61,62}。现有研究成果对我国司法人员职业化、专业化、规范化的必要性、内容及路径等进行了分析与展望,为更深入研究提供了改革思路。
  (五)司法人员职业保障
  司法职业保障存在的问题是学者们重点研究的对象,其一致观点是须加强司法职业保障制度的完善{63}。有学者认为应从中国实际出发,参考联合国对司法制度的要求以及国外的成功经验,构建我国司法人员保障制度{64}。有学者提出应尽快完善司法人员的履职保护机制、职务序列和薪资制度,推进司法人员管理体制的整体改革{65}。有学者进一步提出要加大司法职业保障的力度,一方面司法任职年限应该逐步放宽到终身任职;另一方面司法人员应该享受比相同工作年限的政府公务员更高的工资待遇{33}27。还有学者认为,应当建立省以下“相对均等化”的司法职业保障管理体系,即:以基层审判检察人员工资、津贴、医疗、住房等“相对均等化”保障为基点的职务序列及工资福利保障体系{17}42。
  (六)司法责任制
  司法责任制是新一轮司法改革的热点问题,法学界和法律界给予了高度关注。已有研究成果主要关注责任追究的范围、责任认定构成要件等方面。有学者提出,完善司法责任制主要是实行主审法官办案责任制和主任检察官办案责任制,并建立对已办结案件的定期抽样检查制度、惩戒委员会及投诉审查制度{66}。关于责任主体的认定,有学者提出,应当划清权限范围,建立办案人员权力清单制度,实现合理授权,合理分配责任{67-68}。关于司法责任的认定,学者们认为应严格责任成立条件,是否构成错案依然要从主客观等方面来判断{51}73。还有学者提出,应吸收结果责任模式、程序责任模式及职业伦理责任模式这三种模式的合理因素,从裁判结果、诉讼程序以及职业伦理三个方面对法官责任制度进行重新整合{69}。有关司法责任制的研究观点差异较大,须从体系化层面深化。
  司法人员管理制度的改革完善贯穿于司法体制改革的始终,既有研究成果不仅数量丰富,而且涉猎范围甚广。新一轮司法体制改革的大背景下,司法人员管理相关研究更加细致化、具体化,制度完善逐渐转向关注体制性障碍,寻求解决问题的方案,司法人员分类管理、法官检察官单独职务序列、司法责任制等影响审判权、检察权依法独立公正高效行使的深层次问题成为研究者关注的热点。但当下对司法人员分类管理改革仍处于试点阶段,未有成熟制度生成,且遭遇不同阻力。因此,研究须密切关注制度设计的可行性,须关照“理论准备”不足所带来的改革措施与改革效果背离的实际问题,须及时总结试点改革经验,进行理论反思,为司法人员改革提供正确的理论支撑和智识资源。
  五、司法案件管理
  (一)司法案件管理基础理论
  司法案件管理是合理有效利用司法资源,降低诉讼成本,保障司法公正、廉洁、高效的重要载体{70-71}。国内有关司法案件管理的理论研究兴起于1980年代,随着该项研究的深入,其研究视点逐渐由关注司法案件管理价值向管理模式等领域拓展,由构建现代司法案件管理模式及其运行机制向关注推动司法体系和司法能力现代化转化。其研究不乏呈现学术争鸣与理论交锋的态势。
  1.管理模式
  研究者们以比较研究视角,梳理总结了域外两大案件管理模式,即“管理型司法模式”及“集中化审理模式”[9]。前者以英美法系国家为代表,后者主要存在于大陆法系国家{72}。有关我国司法案件管理模式,学者们通过梳理司法实务,提出我国的司法案件管理模式主要有“三位一体管理模式”{73}“全程系统管理模式”{74}“综合性分类管理模式”{75}及“网络化矩阵式管理模式”{76}等[10]。理论界和实务界对案件管理模式研究颇多,但涉及司法案件管理模式构建的理论描述则呈现思路不够清晰,模式设计较为泛化,对司法实务不具有前瞻性、引领性。这些都表明未来研究须从司法管理体制的宏观角度把握,既要有助于推动司法体系和司法能力现代化加强基础理论研究,又需注重顶层制度设计,使之具有科学性和可操作性。
  2.管理内容
  有关司法案件管理内容的研究起步较晚,以致尚未形成成熟理论。学者们在司法案件管理内容的涵盖、类型化等基本问题上争论较大,但研究者对司法案件管理的对象是涉及审判检察事务的一种管理活动达成了一致{77-78}。有关司法案件管理内容的规定尚未规范化、制度化,其根源之一受制于司法政策的宏观指导的替代与等同影响。不同时期司法政策,虽然对司法案件管理一直起着导向性、引领性作用,但不能替代和等同于司法案件管理自身的系统性、严密性、规范性及其科学性。这给当下司法案件管理模式研究在理论创新、制度创新、实践创新诸方面都提出了急迫要求。
  (二)司法案件管理比较研究
  域外国家司法案件管理主要包括“管理型”和“集中化审理型”两大模式{72}8。奉行当事人主义模式的国家(地区)比较注重司法案件管理制度的构建,崇尚职权主义模式的国家(地区)对于司法案件管理的构建则相对滞后。英美法系国家司法案件管理制度的目的在于限制当事人对诉讼程序的操控,避免当事人对诉讼程序权利的滥用,是对当事人主义的矫正和弥补。其制度设计强调加强法官诉讼运行的管理权,程序和规则不仅约束法官,更约束当事人及其诉讼代理人,对诉讼主体产生导向性,促使各诉讼参加人提高效率、降低成本,正确行使程序权利,防止诉讼权利的滥用。域外国家司法案件管理制度给我国的启示有:创新和加强诉讼流程管理,使侦查、起诉、审判、执行流程管理日趋科学化、规范化、精细化;强化程序监督,通过分工负责、有机衔接、协调配合,强化司法人员的责任意识,提高案件质量和司法效率等。
  (三)司法案件管理体制改革
  梳理既有成果,研究者认为我国对司法案件管理制度性质定位不准,管理过程存在轻规范、轻程序的倾向,案件管理信息化建设滞后,案件管理水平普遍不高,奖惩机制难落实,倚重领导对个案把关的传统管理方式亟待改革完善{79}。有关司法案件管理体制的改革完善,有学者认为应立足我国国情、借鉴域外国家有益经验,构建司法案件管理制度时应避免行政化,重视司法资源的优化配置,赋予当事人选择权,完善审前程序,使之系统化、规范化{72}11。有学者从法院审判管理的角度提出,审判管理权是带有司法特性的准行政管理权,审判管理权与审判权是服务与被服务、制约与被制约的关系;审判管理改革的关键是将审判管理职能与审判职能逐步分离,使审判管理回归本位,并赋予其新的内容,从制度上保障审判活动规范运作和审判权正常行使{80}。还有学者提出应审慎处理案件质量评估体系与司法机关评先创优的关系,变案件管理关注提高办案速度为提升案件品质{81}。
  当下司法案件管理的研究成果主要来自于实务界,既有成果对案件管理中存在的诸多问题进行了全面剖析,取得了斐然成绩。但考察司法案件管理制度的实践运行,不难发现随着司法案件管理制度的推进,与管理相伴而生的“行政化”问题也愈益严重。研究的重点应着眼于合理规范案件质效评估,制订科学合理的评估方法,袪除案件质效评估的行政化色彩,构建良性的以案件质效评估为核心的外在案件管理制度,实现权利与义务对等,权力与责任统一,使案件管理回归其应有功能,保障审判权、检察权依法独立公正高效行使。
  六、司法财物管理
  (一)域外司法财物管理制度比较研究
  既有研究表明世界各国司法财物管理模式各有不同,学者们通过梳理分析域外国家司法财物管理制度,总结其模式主要有:“司法机关自行管理模式”“司法委员会管理模式”“司法行政机关管理模式”及“政府管理模式”{82}。纵观各国司法财物管理制度可以发现,在大多数国家或地区,尽管其立法权与行政权在中央和地方之间进行了比较清晰的划分,但其司法权无一例外地由司法机关依法独立行使,不容地方染指。为确保国家司法权统一,这些国家在司法机关经费保障体制上都采取了一些必要的措施,如:司法经费由中央预算(联邦制国家由联邦和州分别预算)单独列支,经费充足,司法经费在财政支出中占较高比例等{83}。这对改革完善我国司法财物管理体制具有借鉴意义。
  (二)我国司法财物管理体制改革
  长期以来,我国司法机关人财物保障一直实行“分灶吃饭、分级负担”的体制{17}38。司法机关设置和行政区划相对应,司法机关财物管理以地方党政部门管理为主、上级司法机关管理为辅,地方司法机关的财物保障依赖于地方,受制于地方,司法权易受地方干扰{6}4。为***司法财物保障“分灶固化”的弊端,实务界和理论界提出“垂直管理模式”“国家统一管理模式”{70}136“‘二步走’模式”{84}等改革建议。新一轮司法改革背景下,既有研究主要围绕“省以下司法机关人财物统一管理”的试点改革方案展开。在有关省以下司法机关财物统一管理模式设计方面,有学者认为,省以下地方法院检察院财物统一管理,应根据我国司法管理的实践、借鉴国外经验进行制度设计,无论采用哪一种模式,均应在管理委员会之下成立管理局,负责执行管理委员会做出的决策。不同模式各有利弊,应当在经过试点,取得经验后再加以普遍推广{85}。在有关司法经费预算方面,有学者提出由法院检察院自行制作司法预算,报省级法院检察院的司法预算委员会审核后,统一向省财政部门提交,预算审核通过之后,由省级财政直接下拨经费{86}。有关司法机关经费保障方面,有学者则提出建立“相对均等化”的经费管理制度{3}101。有学者提出经费保障要兼顾灵活性,一是要考虑各地经济社会发展实际,承认差异;二是要“提低填谷”,坚持“不低于现有标准”原则{27}90。也有学者提出司法人财物管理模式的改革应当分阶段推进,把省以下各级地方法院收缴的诉讼费和检察院收缴的罚没款统一上交省财政,中央财政的转移支付款也统一划拨给省级财政,由省级财政统筹保障地方法院检察院的经费{87}。
  既有成果围绕司法财物管理模式、司法预算及司法经费保障等问题进行了较为透彻的分析和总结,方案设计较为细致全面,但仍存在较大争鸣,有关经费保障的制度设计如中央与各级地方司法经费负担的分配方案等仍须考量。法制统一的表征之一是司法权专属国家。因此,司法财物管理应当以维护中央司法事权的统一性、权威性为基点,以保障审判权、检察权依法独立公正高效行使为目标,改革现行司法财物“分灶吃饭”的保障体制和财物管理体制,构建符合司法管理制度性质特点,确保司法权公正高效行使,维护中央司法事权统一的现代司法财物管理体制。
  七、研究状况的简要评述及展望
  (一)现有研究状况评述
  综观我国司法管理体制改革研究,研究时段层面,其贯穿了30年来整个司法体制改革过程,研究成果非常丰硕,这些成果中既有理论梳理,也有实践总结,有力地促进了理论与实践的结合。研究广度层面,司法管理体制改革的内容基本上都有所涉及。研究深度层面,不少研究存在重复性,这使得中国司法管理体制改革研究深入性有待加强。应梳理现有司法管理体制改革研究成果,以新视角、多维度、高层次等方面来审视既有研究的现状、问题及成因,寻求深入研究的对策和有效的实施路径,以实现研究的突破与创新。
  1.研究内容层面
  目前我国司法管理体制改革研究存在以下不足:(1)研究内容缺乏专门性、系统性、科学性。既有成果涉及司法管理制度的内容仍然裹夹在有关司法改革或者司法体制改革研究的文献之中,常常被海量的司法体制研究信息所淹没而难以寻觅;有的以司法体制改革的一般正当性、合理性、必要性、目标任务及实施路径替代司法管理体制改革对象与内容的相对独立性、专门性、系统性、科学性的研究,呈现出“南橘北枳”的研究图景,成为当下司法管理体制改革所涉内容的研究创新不足的根源之一。(2)基础理论研究仍显薄弱。有关司法管理体制基础理论一般涉及司法管理的内涵外延、性质地位、价值功能、历史演进、域外比较,模式分类,学理支撑,研究学派,代表人物及其主流学术争鸣等。它回答的是司法管理理论及制度产生发展完善的正当性、合理性、可行性;司法管理的逻辑结构及其体系;司法管理同行政管理、企业管理、社会管理之间的联系及其差别;司法管理的历史演进与现实发展一般规律与特定条件;从而张扬其作为一门相对独立司法管理科学的系统性、科学性、现代性,为司法管理制度安排提供具有说服力的理论支撑,抑或为该项制度安排的现实表达或者制度模式重构提供智力支持。一方面,它优先回答如何界分和处理同司法体制及司法权运行既密不可分、又具有差别性的关系,从而在理论上界分司法体制作为“属”的范畴、司法管理体制作为“种”的范畴决定着两者存在包含与被包含关系,揭示两者具有相对同质性。另一方面,由于司法管理体制的下位范畴及其从属地位,决定其与司法体制具有相对异质性。对于这些基础理论问题目前学界大多尚未涉足,以至于涉及证成司法管理体制是什么、为什么、怎么样的基础理论研究,成为当下亟待回答的重大课题。(3)顶层制度设计不够。已有研究缺乏从完善国家司法权配置结构、保障司法权依法独立公正高效行使、助推国家治理体系和治理能力现代化的高度进行系统研究。一些改革方案要么不问中国国情全盘照抄照搬“西式”司法管理模式,企图通过“嵌入式”的实施路径全盘改造和替代中国现有的司法管理模式,其“水土不服”所产生的严重后果是不能不顾及的。有的改革方案要么对域外一些相对成熟的立法技术、制度规则一味排斥,拒绝通过“创新性转化”为顶层制度设计中可以吸收容纳的成份,要么不坚持“问题导向、紧接地气”,实时捕捉基层司法管理体制试点改革的新思想、新经验、新方法,善于通过“创新性发展”提升为具有前瞻性、引领性的改革设计方案,从而避免改革方案的“破碎化、低层次”、使今天的改革设计方案成为明天改革的对象。(4)研究成果适应性不足。当前的研究成果适应性不足,缺乏可操作性。许多研究以对法院检察院系统管理体制改革的局部探索样本分析替代国家司法管理体制改革的整体分析,对不同地区不同类型司法机关的特殊性考虑不够,不能全面考察和解释现实司法管理体制的深层次结构、丰富内容和固有顽疾,制度改革建议仅停留在抽象框架层面,既缺乏改革整体布局的规划,又缺乏系统性、可操作性的实施路径,一些方案存在“空中楼阁”现象;部分抽样调查仅仅选取东部地区某些试点样本,或者选择某个经济社会物质高度发达的城市样本作为司法管理体制运行的参照系,而没有选取中部、西部经济欠发达或不发达地区基层司法管理体制运行的样本,使这些参照系样本在全国范围内仅仅具有个案样本性质,而不具有代表性、可比较性及更大区域范围内的参照性,其解读或企图引领司法管理体制改革实践的不良后果之一,则常常呈现出经济学上被描述并表现出的“边际效用递减”现象。
  2.研究方法层面
  既有成果存在着研究视野不够开阔,研究方法较为单一、实证研究比较研究重视不够等问题,表现为:(1)交叉学科视野缺乏。当前对司法管理体制改革的研究大多以法学学科理论为支撑点,寡有综合运用政治学、经济学、社会学、管理学多学科理论融通的视角,且大多研究停留在单一学科视角的现状描述与“理论胡同”层面。因此,需要强化运用交叉学科理论,进行多视角、多维度的交叉透视研究,以增强研究成果的系统性。(2)实证研究方法不足。目前的研究方法中鲜有深入实地调研并对各地试点改革模式进行类型化归纳总结提炼的研究。不少定量研究样本设计的典型性与普遍性关照度、综合性与系统性的关照度不够,有的实践模型往往对整体性、全局性的司法管理体制改革起到一种误导的效应。因此,需要强化运用抽样调查、数理模型、指数评估等方法研究,以增强研究成果的创新性。(3)比较研究方法不够。国外有比较成熟的司法管理模式,有的研究成果没有很好地利用比较研究方法,部分文献虽提及国外法院管理模式与理论的分析、借鉴、吸收、研究,但不大注重挖掘生长与成就这些理论范式和实践模式背后的物质文化根基,有的鲜有结合中国国情进行借鉴研究。因此,需要强化运用历史比较、域外比较等研究方法,以增强研究成果的科学性。
  (二)展望:司法管理体制改革研究新课题
  我国司法管理体制的改革完善呈现渐进发展的特点。对中国特色社会主义司法管理制度的认知与评判,是在不同学术观点的碰撞争鸣中以及对司法权运行实际问题的探索中不断深入丰富的。理论探索和争论是永无止境的,已有研究取得了丰硕的成果。但随着依法治国的进一步推进,司法管理体制目前正面临着许多亟待深入研究的课题,其基础理论研究及制度构建仍任重而道远,在已有研究成果的基础上,未来研究应着力于:
  1.研究理念创新
  坚持研究的基础性、整体性、系统性,是司法管理体制研究的基本要求。深化司法管理体制改革的理论研究,需要理念创新,注重把司法管理体制作为一个相对独立的系统范畴研究,使之既同司法改革、司法体制改革及其政治体制改革相匹配相协调相呼应,又形成其自身相对独立的全新理论体系。唯有从构建科学完备的司法管理基础理论、制度体系、运行机制、保障条件和政策环境支撑的系统研究出发,才能构建相对独立的司法管理理论体系和学科体系,才能为深化司法管理体制改革,发展完善司法管理体系、提高司法管理能力,推进司法现代化提供智力支持和智识资源,助推国家治理体系和治理能力现代化建设。
  2.研究内容创新
  既有成果虽对司法管理体制中些许重大问题认识渐趋一致,但有关司法管理体制的具体制度设计及改革试点方案仍争议较多。司法管理体制研究内容的未来突破点是:
  (1)司法管理基础理论。基础理论研究是制度构建的灵魂。司法管理基础理论研究应围绕如下问题展开:其一,司法管理权内涵外延的界定。通过深入研究,诠释司法管理权的内涵外延,性质定位;描述司法管理架构,司法管理权能结构等。其二,司法管理体制历史演进。制度的形成有其深刻的历史文化、社会经济发展背景,对司法管理体制的历史考察可以让人们更深刻地理解和反思现行管理体制的成因,并寻找适合中国国情的改革路径。其三,司法管理体系。司法管理体系是司法管理内在资源配置运行的有机系统。它外在表征为司法组织管理、司法人员管理、司法案件管理、司法财物管理等各子系统有机有序的整合,从而构成一个科学完备的司法管理体系。理论上回应它构成的历史文化传承要素、内在机理构成核心要素、外在制度环境供给要素等问题,事关该体系形成的合理性、正当性、预期性及其发展完善的目标、路径和实施机制。其四,司法管理内容。司法管理包含外部管理和内部管理两个方面。其外部管理涉及国家机构之间的性质地位、职能分工、协调制约等,其制度设置的依据来源于宪法及组织法、司法法等基本法律,其性质在于界分司法机关作为国家机构在国家政治权力结构中的性质地位、职能分工及其作用。一方面通过外部管理保障司法组织依法独立、公正、高效地履行职权、彰显职能作用;另一方面,通过管理制度安排对司法组织及其职权运行过程中有序有效地进行规制、监督、协调和保障,使司法组织体系与权力机关组织体系、行政组织体系、其他司法行政组织体系等形成分工配合、协调制约的有机国家权力运行系统。司法机关内部管理涉及依据宪法法律所进行的层级组织体系、职权配置与运行程序体系,司法人员分类管理与司法责任制管理体系,内部监督制约体系,司法能力与案件质量指标及评价标准体系,司法职业保障、职业保护、职业荣誉体系,职业伦理规范体系等。
  (2)司法管理模式。传统司法管理模式导致了司法机制僵化和司法能力不足,为此,中共十八届三中、四中全会把司法管理体制改革作为保证公正司法、提高司法公信力的重要举措。考察域外国家司法管理模式可以发现,其大多从自身司法制度、法治文化及其社会物质生活条件出发,形成了各自独特的模式及运行方式,其管理方法与立法技术值得我们学习借鉴。当下,有关我国司法管理模式的构建,法学界、法律界提出诸种方案,这些模式有一定的合理因素,但能否根治“司法地方化”“司法行政化”的弊端还有待观察。因此,须及时关注总结司法改革试点经验,以开放的视野借鉴吸纳域外国家司法管理体制有益经验,深入探讨构建符合司法权运行规律、适应中国国情的现代司法管理模式。
  (3)司法机关内部权力配置。当下我国司法机关内部存在着权力性质定位不准确,权能混同,权力行使主体、职能界区不清晰,运行机制不健全、考核评价体系模糊等问题,特别是现行司法权和司法行政管理权的性质定位不清晰,运行程序混同,这严重影响和制约司法权依法独立公正高效行使,成为影响公正高效司法的重要因素。因此,须厘清司法机关内部权力构成、准确定位权力性质职能,构建司法权权力约束体系,揭示司法权运行规律,科学设计保障公正司法、提高司法公信力的制度模式、运行机制以及司法公正指标体系及评价标准等。
  (4)司法机关人财物管理。我国司法地方化和司法行政化问题历经多轮司法改革仍未能得到彻底解决,司法权依法独立公正高效行使仍缺乏相关科学的人财物制度保障,现行司法管理体制不符合司法权运行规律是其重要原因之一。传统司法机关的机构设置、人员编制、经费保障完全受制于行政机关,导致司法机关对行政权的依赖,客观上形成司法机关对行政机关的依附关系。适时关注总结省以下司法机关人财物统一管理体制改革试点经验,使之上升为理论,使之成为试点的理论导引,推动构建符合我国国情,有利于防止司法权地方化,保障司法权依法独立公正高效行使的司法管理制度体系仍是理论界、实务界研究的重大选题。
  (5)司法人员分类管理。司法人员分类管理制度构建需深入研究法官检察官员额制度,法官检察官单独职务序列,与法官检察官单独职务序列相匹配的法官检察官工资福利与退休等职业保障,法官检察官非因法定事由不得调动罢免等职业保护,职业荣誉,保证公正司法的职业廉政风险金等职业惩戒制度,以及以司法责任制为中心环节的案件质量终身负责制与过错责任倒查追究制等内容,探讨***司法人员分类管理改革中遇到的难题,以构建司法队伍职业化、专业化、规范化为基础,以保障司法权依法独立公正高效行使为目标,完善中国特色社会主义司法管理体制的理论研究。
  (6)司法案件管理。域外大多数国家面临诉讼案件增多,司法效率不高的困境,他们都把司法案件管理作为考量司法公信力目标提升的重要途径,在关注司法公正公信的同时也日益重视司法案件管理的规范化、制度化。因此,适应国际社会司法案件管理体系和管理能力现代化大趋势,推进我国司法案件管理体系和管理能力现代化已成为司法管理体制改革选项之一。司法案件管理研究应适应司法管理体制改革要求。这需要法学界和法律界共同关注司法管理体制改革的试点样本,适时总结这方面的新鲜经验,洞悉司法案件管理规律,系统研究司法案件管理的基础理论、类型化模式,尤其是大数据条件下的司法案件管理,构建司法机关之间的司法案件管理大数据信息平台、实现“互联互通、共建共享”,推动司法案件管理科学化,促进司法管理体系和司法管理能力的现代化。
  (7)司法管理学学科体系构建。司法管理体制改革的重大基本理论和实践问题研究成果丰硕,理论研究的创新和实践的发展,为构建司法管理学提供了理论支撑,给司法管理学的构建和发展提出了迫切要求。当下研究应着眼于建立中国特色社会主义司法管理理论体系、教材体系、课程体系,推动现代司法管理学在法学学科的创立发展,探求寻找司法管理学人才培养模型构建,推动理论界、教育界、司法实务界及社会资源融通整合,渐进性实现司法管理学科的繁荣发展。
  3.研究路径创新
  (1)坚持问题导向。研究路径强调紧紧围绕国家与社会对司法管理体制改革重大需求,按照“问题导向、紧贴地气、协同创新、引领前沿”的思路,着力在司法管理体制基础理论研究上求“深”,重点问题研究上求“实”,热点问题研究上求“快”,难点问题研究上求“活”,成果转化上求“效”。
  (2)多方协作融通。以推进司法管理体系和管理能力现代化、助推司法体制改革为基准点,创新司法管理体制基础理论,服务国家深化司法改革重大需求;以完善和发展司法组织体系为出发点,整合制度资源与公共资源,构建科学完备的现代司法组织体系;以创新司法管理模式和运行机制为切入点,整合人力资源、案件资源、财物资源,形成高效实施、有力保障、激励约束、协调运转的司法管理模式和运行机制。
  (3)注重实效评估。加强实证研究,以构建科学的司法管理指标体系与考评标准为目标,用以测度、监测、评价司法管理体制新型模式运行的绩效及矫正的机制,助推司法乃至法治队伍正规化、职业化、专业化建设。
  本文责任编辑:周玉芹
【注释】 基金项目:2014年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“司法管理体制改革”(14JZD024) 
  作者简介:徐汉明(1951),男,湖北武汉人,中南财经政法大学教授,博士生导师,经济学博士;王玉梅(1974),女,湖北武汉人,中南财经政法大学诉讼法学专业博士生。 
  [1]从中国知网查询的资料看,截至2015年9月15日,以“司法管理”为主题共有文献资料800余篇,其中期刊论文397余篇,硕士学位论文64余篇,博士学位论文10余篇。这些文献数量还不包括司法制改革研究中涉及司法管理的成果。以上数据均通过中国知网检索确定。在“中国知网”,用“司法”一词为关键词可检索到各类文献共293806余篇(2015年9月15日检索)。 
  [2]这一时期主要的研究代表作有:王桂五的《人民检察制度概论》(1982),熊先觉的《中国司法制度》(1986),江华的《江华司法文集》(1989),顾功耘的《略论司法组织的现代化管理》(1985)、《司法组织与管理理论问题浅议》(1985)、《论司法管理体制改革》(1986),熊先觉的《论我国司法制度的若干基本问题》(1986),赵炳寿的《司法体制改革初探》,周道鸯的《法官法——现行法官制度的重大改革》(1996)等。 
  [3]这一时期主要的研究代表作有:王利明的《司法改革研究》(2001年),谭世贵主编的《中国司法改革理论与制度创新》(2003年),陈文兴的《法官职业与司法改革》(2004年),姚莉的《反思与重构—中国法制现代化进程中的审判组织改革研究》(2005年);贺卫方的《中国司法管理制度的两个问题》(1997),朱苏力的《论法院的审判职能与行政管理》(1999),章武生、吴泽勇的《司法独立与法院组织机构的调整》(上、下)(2000),刘会生的《人民法院管理体制改革的几点思考》(2002),刘青峰、李长军的《现代司法理念与我国司法管理体制的重构》(2004),谭世贵的《科层制司法管理的问题和出路》(2005),翁子明的《官僚制视角下的中国司法管理》(2008),张文显的《人民法院司法改革的基本理论与实践进程》(2009),王亚新的《司法成本与司法效率——中国法院的财政保障与法官激励》(2010年),谭世贵的《中国司法体制若干问题研究》(2011)等。 
  [4]具有代表性的研究成果有:公丕祥的《当代中国的审判管理》(2012),彭胜坤的《检察管理专题研究》(2013),陈陟云的《法院人员分类管理改革研究》(2014),陈卫东的《未来五年我国司法体制改革的若干建议》(2012),江必新的《域外案件管理改革的借鉴与启示》(2013),徐汉明的《深化司法体制改革的理念—制度与方法》(2014),朱孝清的《对司法体制改革的几个思考》(2014),莫纪宏的《论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向》(2015),陈瑞华的《法官责任制度的三种模式》(2015),左卫民的《省级统管地方法院法官任用改革审思——基于实证考察的分析》(2015),姚莉的《比较与启示:中国法官遴选制度的改革与优化》(2015),徐汉明的《论司法权和司法行政事务管理权的分离》(2015)等。 
  [5]从中国知网查询的资料看,截至2015年9月15日,以“司法管理”为主题的文献总量分布:1997年至2001年共约280篇;2002年至2006年共约1210篇;2007年至2011年共约2648篇;2012年至今共约3062篇。该数据足以说明2012年以来司法管理体制改革研究成果的“井喷”现象。 
  [6]顾功耘教授界定司法管理是利用现代科学方法,根据政策与法律,进行计划、决策、沟通、协调、监督和运用司法组织的人力、物力、财力,做适时、适地、适人、适事的处理,以提高司法工作的效率,发展司法业务,完成司法组织的使命。(参见:顾功耘.略论司法组织的现代化管理[J].上海大学学报(社会科学版),1985(1):2-7.);韦群林教授认为司法管理是确定司法管理目标并合理运用各种司法资源,以实现既定的司法目标的组织活动或过程。(参见:韦群林.司法管理内涵的多维考察[J].南通职业大学学报,2007(6):33-36.)崔卫东教授认为司法管理是指为了实现司法的公正和效率,根据司法规律的要求,通过计划、组织、协调、指导、监督、制约、评价、考核等方法来优化司法资源配置的组织活动。(参见:崔卫东.案件管理中的问题及其改善路径[J].法治研究.2013(12):76-80.) 
  [7]具体来说,“行政型管理模式”是指司法权与司法行政事务外部分离控制管理,司法行政事务由行政部门管理。以英国、德国、加拿大等国为代表。“司法委员会管理模式”是指由一个独立于立法和行政机关的独立机关(一般情况下是司法委员会)专司司法行政事务管理。欧盟和拉美各国是其典型代表。“司法自治型管理模式”是指司法行政事务如人员、经费、装备、设施设备等方面由司法机关独立管理。该模式以美国、俄罗斯、日本为代表。“外部混合管理模式”是指由行政机关(多为司法部)和集体委员会(司法委员会)作为司法机关管理决策权力主体,由不同的部门负责司法机关行政事务,该模式以法国为代表。 
  [8] “双轨制模式”是指建立中央和地方两套司法审判系统,中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院,其经费由中央财政拨付,法官由中央任免。地方法院系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成,经费由省级财政统一拨付,法官由地方政府任免;“重划司法区模式”是指在全国范围内重新划定独立的司法区,按司法区设置高级法院、高级法院分院,大司法区内划分小司法区,设中级法院、中级法院派出机构,将基层法院改造为简易法院,实现法院的跨地区设置;“跨行政区划设置模式”是指设置跨行政区划的法院、检察院,这也是本轮司法改革提出的方案。 
  [9]“管理型司法模式”强调案件管理人的作用,要求从立案到开庭的审前程序应在法院指派的案件管理人的控制之下,以提高效率、缩短时间、降低成本,以美国、英国、加拿大等英美法系国家为代表;“集中化审理模式”强调国家集中化审理,指的是通过庭前的工作使正式的庭审活动顺利进行,达到缩短诉讼时间的目的,以德国、日本为代表。 
  [10]具体来说,“三位一体管理模式”是指以统一指标体系为向导,案件流程管理、质量管理、司法绩效评估“三位一体”的案件管理工作格局;“全程系统管理模式”强调以司法公正与效率为价值目标,以司法工作为服务对象,在尊重司法规律的基础上对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、提起公诉、一审程序、上诉审程序、执行、审判监督、执行监督等环节进行一体化整合,将系统优化与全局一盘棋的司法管理理念渗入到诉讼过程每一个环节,强调整体与局部系统管理、全面管理与周到服务并行不悖、互相街接;“综合性分类管理模式”则是指由审判委员会、检察委员会的宏观指挥权、案管办的中观枢纽权、院长、检察长、庭(处、科)长的微观指导权所组成的全面、综合的管理模式;“网络化矩阵式管理模式”是指案件管理机构通过实施源头控制、动态监督和全程管理,把住案件进出口关,把横向单一线性的管理变为纵向集中统一管理,把扁平化的管理变为网络化矩阵式管理,实现对案件的流程监督和全面监控。
【参考文献】 {1}贺卫方.中国司法管理制度的两个问题[J].中国社会科学,1997(6):117-130. 
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