主办: 中国民事诉讼法学研究会   中国法学会法律信息部
您当前位置:中国民事程序法律网 >> 最新成果展示 >> 司法制度 >> 浏览文章

法院人员分类管理改革的历程、难点及其***

2017/2/21 8:51:39 《政治与法律》2017年第1期 强梅梅 【字体:  
 
【中文关键词】 法院人员;分类管理;法官员额制;绩效考核;司法体制改革
【摘要】 以新一轮司法体制改革的启动为界,法院人员分类管理改革可以被划分为最高人民法院主导和中央主导两个阶段,其中第二个阶段的改革更加注重顶层设计。不过,无论由谁来主导改革,都必须重视解决五个方面的改革难题,即如何确立分类改革的目标、如何分类、如何确定不同类别人员的比例、如何按照分类进行管理以及如何维系分类管理。同时,确定上述难题的解决次序也关系着分类管理改革的成败。当前的改革以法官员额制为突破口并不十分妥当。应在明确分类管理改革目标的前提下,研究法院不同岗位的职业特点,并以此为基础在改革文件中明确司法人员的法定类别和职权;然后,按照不同的配比情况,在不同地区、不同级别法院进行试点,以确定不同类别人员之间的最佳比例;在对人员比例进行试点的同时,着手对司法人员考核制度和保障制度的研究和建设;最后,确定一段时间的过渡期,将“纸面上的分类”逐步落实到实践中。 
  法官职业化是现代司法制度的构造性因素,而以法官职业化为指向的法院人事制度改革是我国司法改革的前置性因素。法院工作人员的分类管理不仅是法官职业化的应有之义,而且是法官职业化的基础,[1]更关系到我国司法改革的成败。对司法人员进行分类管理,始于1995年我国《法官法》的颁布实施。该法首次单独对法官的任职条件、义务和权利、任免、等级、考核、职业保障等内容做了相应规定,揭开了法官职业化和单独管理的序幕。然而,尽管已经过了二十多年,人员分类管理依旧是新一轮司法体制改革的重点,并被认为“是建设高素质司法队伍的制度保障,在深化司法体制改革中具有基础性地位,是必须牵住的‘牛鼻子’”。[2]那么,在以往的改革中,到底改革了哪些内容,这些举措是否能够解决分类管理的根本性问题,所采取的具体措施是否抓住了其“要害”,这些问题需要认真加以反思。
  一、法院人员分类管理改革的历程
  以2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称:《决定》)的颁布[3]为界,可以将法院人员分类管理改革划分为两个阶段,即最高人民法院主导改革的阶段和中央主导改革的阶段。
  1.最高人民法院主导改革的阶段
  最高人民法院于2002年发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中明确提出,“对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理,建立科学的管理制度,提高法院干部人事管理法制化、科学化水平”。这是相关改革文件中第一次使用“分类管理”的表述,也意味着法院系统人员分类管理改革正式拉开帷幕。之后,最高人民法院出台了一系列文件推动分类管理改革,改革力度不断加大。
  然而,这一阶段的改革成效并不显著,分类管理改革最终停留在人员分类的层面,而真正地按照分类进行管理并未实现。这一阶段,法院人事管理制度存在的问题主要有以下一些。(1)法官与其他类公务员以及法院内部人员之间,只有不同岗位的分工,而在编制、待遇、考核、升迁等方面并没有明显的区分。(2)法官的准入门槛越来越高,但并未完全限定于法律专业,尤其是非法律专业人士进入法院担任领导职务的通道依然畅通。[4](3)法官招录重学历、轻经验的倾向明显。大量年轻的法学院校毕业生未经严格的职业训练就走上了审判岗位。[5](4)逐级遴选制度并未大规模开展,下级法院尤其是基层法院的法官的上升空间有限。[6](5)法官的待遇、福利甚至法官等级本身都与其行政职级紧密相连,法官等级被虚置。[7](6)法官考核基本上采取了公务员考核的方式和方法,未能体现法官的职业特点。对于上述问题,学者们已经进行了充分的论证和分析,这里笔者不再赘述。
  接下来要提出的疑问的是,既然问题是清楚的,为什么相关的改革举措未能取得预期成效?笔者认为,在这阶段制约改革成效的主要原因有以下四点。
  第一,相关法律的规定比较原则,执行者的自由裁量空间较大。长时间以来,我国的立法一直强调“宜粗不宜细”的原则,因而法律规定往往比较粗疏。[8]这种做法虽然适应了改革开放以来日新月异的社会现实,但也为其他机关干涉司法事务留下了较大的可操作空间。针对具体的操作规范,基本上都采用授权式立法,由最高人民法院制定或者授权各改革试点单位制定详细的操作规定,其效力层级较低,不能解决分类管理改革的根本制约因素——为法官提供优越的(包括工资福利在内的)职业保障。
  第二,法院的人财物受制于地方政府,法院系统对于法官以及法官辅助人员的管理缺乏足够的话语权。[9] “最高人民法院和地方各级人民法院在管理领域的深度、广度以及统一性方面没有形成完善的管理关系,原因是上下级法院之间的管理关系缺乏具体明确的法律规范,而且司法管理决策权多掌握在本级政权(主要是党政机关)手中。”[10]党的十八届三中全会《决定》提出人财物省级统管的改革举措,就是为了改变这种格局,革除法院地方化的弊端。
  第三,在这一阶段,最高人民法院是最主要的改革推动力量,其他部门参与较少。然而,法院除了自己的审判权之外,“既无军权,又无财权,不能支配社会的力量与财富”。[11]缺少了其他部门的支持和配合,特别是缺少了人事和薪酬部门的支持,很多改革措施流于形式,这也是改革长时间以来一直停留在人员分类层面上的重要原因。特别是按照行政级别对应法官等级的做法,也实属法院的无奈之举。因为没有这样的对应关系,法官的相关待遇就无法得到落实和保障。
  第四,在这一阶段,改革的重点在于法官的职业化建设,而忽视了审判辅助人员和司法行政人员的职业化。[12]这两类人员好像法官的两个“翅膀”,法官的“翅膀”不硬,自身的职业化建设也就无法有效推进。特别是由于审判辅助人员普遍不足,法官承担了大量本应由辅助人员承担的工作。
  2.中央主导改革的阶段
  2013年,新一轮司法改革启动,法院人员分类管理改革进入新的阶段。第一,更加注重改革的顶层设计。中央针对上一阶段改革中存在的问题,在多个文件中做出重要部署,并以法官员额制作为新一轮司法改革的突破口。第二,中央深化改革领导小组成为改革的主导,中央政法委、中组部、最高人民法院等多个部门都参与进来。第三,相较于之前的机制性改革,本轮改革更加侧重于体制性改革。
  目前,相关制度措施很多都在试点过程中,改革成效还有待时间的检验。然而,法学界及法律界对本轮改革的态度变化值得进一步研究。例如,在对待员额制问题上,笔者从某“法官之家”微信公众号中了解到,“有的法官从最初的挖空心思要到一线部门办案只为在员额改革之际占据一席之地,到如今的发扬风格要把审判大任交到其他人手中唯恐避之不及”,甚至有些中青年法官开始选择“离去”或者在“去”与“留”之间徘徊和观望。而法学界除了为具体的改革举措献计献策外,也提供了一些反思性文章。这种反思主要集中于三个方面:一是改革与法治的关系,即如何处理好“于法有据”与突破创新的关系问题;[13]二是试点的步骤、方法、节奏等问题;[14]三是员额制改革中出现的问题。[15]
  二、不同阶段改革的比较与分析:改革的难点及其***
  与最高人民法官主导改革的阶段相比,中央主导改革的阶段更加注重顶层设计,中央也更加容易调动各部门参与到改革中来,从而有利于各项改革举措的顺利推进。然而,新一轮改革面临的问题也更加复杂,既有上一个阶段累积下来的问题,如按照什么标准分类、分为哪几类、不同类别人员如何招录和考核,也有本阶段出现的新问题,如员额制问题(主要包括如何确定不同类别人员之间的比例以及如何选拔入额法官两个方面)和人财物省级统管如何落实的问题。不管是老问题,还是新问题,都制约着法院人员分类管理改革的推进和落实,也都是当前第二阶段改革所要解决的重点和难点问题。为了方便论证,笔者将这些问题概括为以下五个方面。
  1.为什么要分类的问题
  为什么要分类,解决的是改革目标的问题。法院人员分类管理改革历经了二十多年的发展,最初为什么要推行分类管理改革呢?这从1995年我国《法官法》的起草说明中可以探知端倪:“随着我国改革不断深化、开放不断扩大,特别是社会主义市场经济体制的逐步建立,适应社会主义市场经济法律体系的不断完善,改革现行的法官制度,就显得尤为迫切”。[16]可见,当时对法官实行单独序列管理的目的主要在于已有的法官队伍不能满足改革开放的迫切需求。最高人民法院在我国《法官法》的起草工作中,不仅作了调研,总结了建国以来法官管理的实践经验,搜集了国外和台港澳地区有关法官制度的资料,还派团赴一些国家考察法官制度。在对域外经验进行比较、借鉴的过程中,最高人民法院发现,域外法治发达国家无不存在职业化程度较高的法官队伍,而推进法官职业化的前提是实行人员分类管理。
  随着司法改革的不断推进,决策层对分类管理改革和法官职业化的认识不断深入,分类管理改革的目标也愈加明确。习近平同志在党的十八届中央政治局第四次集体学习时指出:“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。”[17]习近平同志还指出:“通过制度革新所释放的趋好效应来吸引和留住法律人才,并以此为契机优化审判资源配置,将优秀法律人才集中到审判一线使其执掌起司法大权,从而全面重塑司法公信力,提升法院权威,实现‘让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义’的终极目标。”[18]因此,在推进分类管理改革的过程中,要以尊重司法规律为前提和基础,突出法官的主体地位,以有利于司法人员队伍可持续发展为宗旨,因地制宜,以优化审判资源配置为近期目标,以“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”为长远目标和根本目的。
  分类管理改革的目标,在不同阶段都得到了不同程度的强调。然而,此问题的难点不在于如何阐释改革目标,而在于如何在制定和实施各项改革举措过程中始终以既定的改革目标为指导,使其不至于被扭曲,甚至沦为不同部门“争权夺利”的工具。因此,在改革措施制定过程中,法院不应以改革主体而应以改革对象的身份参与进来。当然,改革对象的身份并不意味着否定法院意见和诉求的充分表达,只是其不能在涉及自身利益的事项中享有决策权。这也是第二阶段改革较之于第一阶段的优势之所在。此外,如果采取授权试点的方式推进改革,则需要决策机关对最高人民法院进行授权的同时,制定或者授权最高人民法院制定详细的试点工作实施方案。[19]最高人民法院根据授权制定的试点工作实施方案也要报决策机关进行审查,以确保各项具体举措在授权范围之内并有助于改革目标的实现。同时,建议建立以第三方(如法学会、律协等)为主导的改革评估机制,以及时对改革实施情况和实际效果进行总结、分析和评价,并发现问题与不足,为改革举措的改进提供指导。
  2.如何分类的问题
  如何分类的问题,要解决的是法院工作人员可以分为哪几类以及分类的标准的问题。而这个问题又可以分为两个层面,即“纸面上的分类”和“行动中的分类”。
  (1)“纸面上的分类”
  对于法院工作人员如何分类,历次的改革文件中都有不同程度的涉及。[20]研究者对于这个问题的探索和认识在不断深入。然而,到底应该按照什么标准进行分类,却没有任何一个文件予以正面回答,而这恰恰是分类的关键。可以说,这虽然不是一个新问题,却是当下第二阶段改革所必须要解决的难点问题。
  从表面上看,分类是对“人”的分类,然而实际上分类的基础在于弄清法院审判工作的需要和不同岗位的职业特点,即弄清楚法院审判工作都需要什么岗位,不同岗位的职业特点,以“事”的分流来影响对“人”的分类。傅郁林教授曾经撰文指出,首先需要界定“审判工作”的范围,才能根据审判工作与非审判工作对于相应人员的需求,来确定审判人员与非审判人员的比例;其次,审判工作还可进一步分解为必须由法官承担的工作与可以由审判辅助人员替代的工作。[21]也就是说,要界分清楚审判事务与非审判事务、审判事务与审判辅助事务。因此,推行分类管理改革须以职能权责界定为基础。而这也正是当前分类管理改革中亟需引起高度重视的问题。目前还没有一部法律或者中央文件对法官(甚至是法院)的职责权限予以清晰界定。这也导致了法院功能长期以来都存在某种程度上的错位:在外部关系上,其被视为政府的职能部门;而在法院内部,审判与司法行政工作相互交织混同。法官也难以与其他公务人员相区别。不少法官除了裁判案件之外,实际上还承担了法官助理、书记员,甚至其他公务员的工作。
  此外,还有一个问题就是不同类型人员之间的交流和转任。在我国,不同类型人员之间的交流,基本上从来就没有间断过,例如,法官到非审判业务部门任职,审判辅助人员和司法行政人员到审判部门任职等。2013年中组部、最高人民法院联合印发的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》依然规定:“根据工作需要,完善法官、审判辅助人员和司法行政人员的交流机制,一般在各自类别内交流,也可以跨类别交流。”法院内部的工作人员,虽然不同工却同酬,相互交流和转任基本上不存在什么实质性障碍,并且,交流和转任往往意味着行政职务的升迁。虽然审判辅助人员和司法行政人员转为法官,需要符合任命为法官的条件,但由于我国《法官法》对于法官任命条件的规定比较宽泛,并不能在判断转任法官是否合理合法上起到太大作用。
  各类人员保持相对的稳定性是必要的,各序列之间也应保持流通的可能性,但是“交流应当具备拟任职位所要求的资格条件,在中央政法专项编制、员额比例职数限额内,按照规定的程序进行”。[22]第一,法官可以到司法行政岗位交流,其法官资历等条件可以转化为相应的行政任职资格。第二,司法辅助人员符合条件时可以通过竞争性选拔或组织调整等方式转任法官,其任职前培训时间可以适当缩短,但其已有的工作年限等不能用作认定其法官等级的条件。第三,司法行政人员转任法官的,必须符合法官的任职条件,且其已有的行政级别、工作年限等同样不得用作认定其法官等级的条件,除非其原本是由法官转任为司法行政人员的。
  (2)“行动中的分类”
  将“理论上的分类”落实到行动中,主要包括以下两个方面的问题。
  第一,新进人员的分类问题。该问题处理起来比较容易,可在招录时采取分别招录的方式,即针对不同人员的职业特点,设置不同的招录条件、招录程序。关于招录制度,主要问题是对法官采取何种招录方式,才能充分体现其职业特点,即通过什么样的方式才能选拔到合格的法官。当前所采用的公务员招考方式,显然不能体现法官职业在专业知识和职业素养方面的特殊要求。
  英美的职业法官主要是从律师中选拔的,法国和德国则采用加强法官任职前培训的方式来选拔法官。在我国大部分法官是从法学院毕业后通过公务员招录进入法院工作的,他们不仅缺乏相应的工作经验,而且所接受的职前培训不充分,基本上都是边干边学,在法官岗位上从“一张白纸”被塑造成合格、优秀的法官。笔者建议不断提高初任法官的法律职业素养,在改革招录制度的同时,与法官培养制度相结合,加强任职前的培训和考核,构建法治人才培养的有机链条。
  第二,法院现有人员的分流和安置问题。分类管理改革要落到实处,首要的问题就是法院现有工作人员的分流和安置。[23]这不仅是分类管理改革的重点和难点,更关系到分类管理改革能否真正落到实处。当前存在的最大问题就是,很多具备法官资格的人为了落实相关待遇而主动调离审判业务岗位,同时不少从未从事审判业务的法院工作人员为提高待遇而选择使自己被赋予法官资格,最终导致法院中具备法官资格的人员众多而一线审判法官不足的情况。[24]当下推进的员额制改革正是为了解决法院现有工作人员的分类问题。然而,在改革中,首要的困惑就是到底如何确定员额内的法官。目前,各试点地区基本上都采取了“考试+面试”的方式,问题在于考什么,这些考试能不能考出法官的基本素质和水平。司法是一门实践的艺术,需要审判经验和社会经验的累积。考试则需要一定的应试技巧,实际的审判工作也不像答题,而需要综合考虑各种因素。实践中的情况往往是:经验丰富的老法官,往往法律专业素养不足;而年轻法官的专业性往往不成问题,他们的司法经验却有所欠缺。因此,确定入额法官,应该将专业性和经验标准很好地结合起来。[25]此外,如何在入额选拔时体现职业道德素养也是当前选拔过程比较薄弱的地方。这在很大程度上与我国法官职业道德规范中道德规范偏多、行为规范偏少密切相关。[26]笔者建议借鉴域外的相关经验,将道德规范与行为规范融为一体,既要制定要求较高的道德规范,如不做有可能影响法官形象的事;又要制定基本的行为规范,如不得受贿。其中,道德规范可以制定得宽泛些,作为宏观指引;行为规范应当制定得具体、便于操作,通过外化于形的约束实施内化于心的影响。
  员额制改革是一件牵涉法院工作人员前途发展的大事,不能操之过急,也不宜论资排辈,更不能搞所谓的“利益平衡”。[27]笔者建议设置一个五年的过渡期,在过渡期内采取倒逼机制,通过各种措施“逼迫”不合格的法官要么努力提高自己的能力,保住高薪的法官职务,要么主动放弃法官资格,转到其他工作岗位,而最有效的两种倒逼机制是随机分案机制和彻底的司法公开。[28]
  3.人员比例怎么分配的问题
  人员比例分配的问题,在第一阶段改革中并不突出,在第二阶段改革中随着员额制改革试点的推进而受到普遍关注。
  其一,不同类别人员之间的比例问题,即法官、司法辅助人员和司法行政人员之间的比例问题。新一轮司法体制改革中,中央统一确定了员额制改革比例的上限:不超过中央政法专项编制的39%。各地可以根据本地实际确定员额制改革的目标,可以低于这一比例,但不能高于这一比例。例如,上海市以法院编制数(即政法专项编+文员编)为基数确定了33%、52%、15%的员额比例;广东省以政法专项编制为基数确定了39%、46%、15%的员额比例;湖北省首批法官员额比例不超过36%;吉林省以政法专项编制数确定了34%、37%、40%的员额比例。[29]到底哪种比例更为合适?对此,不能笼统地得出结论,而是首先要根据审判需要和法官工作量[30]来确定法官的数量,并研究不同配比条件下法官的审判效率,进而找到三者之间的最优比例。其中,审判需要主要根据历年的审判案件数量、类型、难易程度,并结合经济社会发展的情况来确定;而法官工作量的测算,不仅需要在现行工作体制下进行测算,还需要在不同的审判辅助人员、司法行政人员配比情况下进行测算。[31]在测算的过程中,应注意将法官承担的非审判业务从法官职责中剥离,这部分工作应当是由审判辅助人员和司法行政人员处理的。
  其二,不同级别的法院是否要采取相同比例的问题。目前各省在推进员额制改革过程中,大多对三级法院都采用了同样的员额比例标准。然而,实际上,不同级别法院的功能不同,对法官的要求和需求也不同。“如最高法院、高级法院应当要求法官具备很高的专业素养、丰富的审判经验和相当的研究成果,法官应当具备法学硕士以上学历、十五年以上审判经验、办理过一定数量案件并公开发表过相当级别的调研成果。中、基层法院则偏重纠纷的解决,法官应当具备正规法律本科学历、五年以上审判经验、审理过较多数量案件的审判经验等。”[32]另外,不同地区、类型、级别的法院,办案压力也不同。[33]在改革过程中,应该承认这种差别,并根据不同地区、不同类型、不同级别法院的实际情况,确定不同的员额比例。
  4.如何按照分类进行管理的问题
  长期以来,我国法院工作人员基本上适用公务员的管理体制。对此种管理制度的弊端,学界和实务界已经达成了共识,新一轮司法改革也旨在通过一系列的举措来改变这种状况,建立符合职业特点的司法人员管理制度。[34]这里首要的问题是弄清楚何为“符合职业特点”,即司法的“职业特点”是什么。对这个问题不能笼统地进行回答,而要结合法院不同工作岗位的特点来分析每一类司法人员的职业特点。笔者认为,在探索分类管理制度的过程中,有以下两个问题需要特别予以说明。
  其一,管理模式的问题。目前我国关于司法人员的管理制度以及相关的改革文件,基本上都遵循了“宜粗不宜细”的原则,规定一般都比较原则和笼统。这种粗放式的管理思维是改革开放初期法制不发达的产物。随着国家法律体系的形成、依法治国战略的全面推进,这种管理方式逐渐不能满足司法的实际需要,应该做出调整。
  在构建相关管理制度的过程中,要注意以下三点。第一,要研究不同类型司法人员的职业特点,根据不同的职业特点设计不同的管理制度。如法官的职业特点在于依据自己的专业知识和经验来对案件进行裁判,对其不能采用行政命令式的管理体制。而法官助理、书记员、执行员、法警虽然都是司法辅助人员,其工作性质和工作特点也不相同。至于具体的管理制度如何设计,建议进一步加强调查研究,在尊重司法规律和我国国情的基础上加以确定。第二,关于法官、司法辅助人员以及司法行政人员的制度建设应该齐头并进。针对法官的制度建设虽然是改革的重点,但也不能忽略针对司法辅助人员和司法行政人员的制度建设,特别是在要给他们留出足够的上升空间,以满足其职业发展的需求。[35]第三,要明确各类司法人员的职责权限,采取职权法定主义的原则。当前司法机关之所以会普遍出现“案多人少”的矛盾,其中一项重要原因在于司法人员从事了大量职权范围以外的事务,包括行政部门交办的维稳、信访、拆迁等任务,也包括本系统内为完成各项考核指标而承担的额外任务,还有因人员配备不到位而不得已从事其他司法人员工作的情况。[36]为此,有必要明确各类司法人员的职责权限,一方面使其能够专心致力于本职工作,另一方面也是对其自身的一种保护,有利于其向着职业化的方向发展。
  其二,法官考核的问题。对于司法系统的考核,源于1993年《国家公务员暂行条例》的颁布。之后,根据1995年我国《法官法》的规定,绩效考核成为法官晋升的主要依据。2008年,最高人民法院出台了《关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,建立了以审判公正、审判效率、审判效果等目标为主要内容的绩效考核指标体系。公、检、法三大绩效考核指标体系正式建立。[37]这些考核指标设置的初衷,在于督促司法机关和司法人员勤勉办案,提升司法效率。然而,在实际操作过程中,由于部分指标设置不科学以及有的领导干部片面追求政绩等,出现了数字造假、不依法立案甚至是制造冤假错案等有违司法公正的问题,这也折射出司法行政化管理模式所存在的弊端。[38]
  自2010年始,最高人民法院即发文要求逐渐淡化绩效考核在司法考核中的地位,但成效不彰。新一轮司法改革启动后,司法考核的去指标化再次被提上日程。2014年12月23日,最高人民法院决定:取消对全国各高级人民法院考核排名;除依照法律规定保留审限内结案率等若干必要的约束性指标外,其他设定的评估指标一律作为统计分析的参考性指标,作为分析审判运行态势的数据参考;坚决杜绝以保证结案率为由,年底不受理案件的做法;各高级人民法院要按照最高人民法院的要求,取消本地区不合理的考核指标。[39]2015年1月20日,中央政法委要求中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理,坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。
  司法工作确实需要考核评价。然而,考核制度的建立,须以尊重司法职业的特点和司法规律为前提,不能照搬一般公务员的考核制度。[40]司法权是一项判断权,具有中立性、独立性、公正性、亲历性和终局性等特征。对于司法权运行结果,必须按照法律规定的事由以及法定的程序进行审查和判断。因此,对于法官的考核,应将重点放在对法官行为的考核(而不是对判决结果的考核)上,即主要考察法官是否有违背法官职业道德的行为。如果有贪污受贿、私自会见一方当事人等有违法官职业道德乃至犯罪的行为,则不管判决结果如何,法官都应该依法承担相应的责任。
  5.分类管理如何维系的问题
  在第一阶段改革中,分类管理改革无法真正落地的一个重要原因就在于法官等级与行政级别相挂钩。分类管理要落到实处,必须取消二者之间的关联。然而,一旦取消行政级别所带来的利益,法官的待遇如何保障就是个难题。正如汉密尔顿所说:“就人类的天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”[41]为社会所广泛诟病的司法地方化、司法行政化问题,根源就在于此:从法院外部来讲,人财物被地方政府所控制;从法院内部来说,资源被法院院长所掌控。“省级统管”改革方案为司法去地方化提供了可能。然而,不少学者担心,这样的改革措施可能会加剧上下级法院之间以及法院内部的行政化。[42]那么,如何避免这种情况发生呢?2015年9月15日,中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官工资制度改革试点方案》,取消了当前按照行政级别定工资的制度。笔者建议以此为契机,通过顶层设计和立法推动,将法官的薪酬待遇、等级评定以法律的形式固定化、具体化,尽量减少管理环节中的自由裁量权;特别是要确立薪酬法定原则,以法律或者特别法案的形式详细规定司法人员特别是法官的薪酬待遇。
  三、法院人员分类管理改革的策略反思
  在分析了法院人员分类管理改革的五个难题之后,还有一个重要的问题需要讨论,即改革的策略问题,也就是解决上述五个难题的次序。确定各项改革措施的先后顺序对于改革的成败来说也是至关重要的。当前,正在推行的分类管理改革以法官员额制为突破口,力图通过减少法官的数量,来实现法官的精英化、职业化,并进而提高法官的待遇。这固然抓住了分类管理改革的基本问题,然而由于并未解决如何分类、如何管理等问题,再加上各项改革举措并未公开,引发了不少改革者所未曾预料的问题。[43]笔者认为,以员额制为突破口并未抓住分类管理改革的“牛鼻子”。分类管理改革的首要问题,不是司法人员如何来分“法官员额”这块“蛋糕”,[44]而是究竟怎么样做好“蛋糕”。
  就具体的改革举措而言,首先,要明确分类的目的,确立前进的方向和基本思路,并在改革措施的制定和实施过程中一以贯之;接下来,要认真研究法院不同岗位的职业特点,在尊重司法规律的基础上确定司法人员的法定类别和职权;然后,按照不同的配比情况,在不同地区、不同级别法院进行试点,以确定不同条件下法官的审判工作量,并据此确定具体法院所需法官的数量以及不同类别人员之间的比例;在对人员比例进行试点的同时,着手对司法人员考核制度和保障制度的研究和建设;[45]最后,确定一段时间的过渡期,在过渡期内按照经过试点确定的法官数量和不同类别人员之间的比例,逐步将分类管理落到实处,将“纸面上的分类”落实到行动中。在过渡期内,为保持法院工作的平稳开展,可采取随机分案、彻底的司法公开等倒逼机制来逐步完成现有司法人员的分类和分流。
  “司法体制改革关系到司法职权的性质与人民代表大会制度,应谨慎对待。”[46]司法人员则是司法大厦的组成者,有关人员的改革更应谨慎对待,须在尊重司法规律和司法职业特点的基础上,以保护司法人员工作积极性为前提加以有序推进。
  (责任编辑:江锴)
【注释】 作者简介:强梅梅,中国法学会法律信息部研究二处副处长、副研究员。
  [1] 参见张志铭、李学尧:《论法院人员分类改革——以法官职业化为指向》,《法律适用》2007年第1期。
  [2] 新华网:《坚持顶层设计与实践探索相结合积极稳妥推进司法体制改革试点工作——中央司改办负责人就司法体制改革试点工作答记者问》,http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/15/c_1111149887.htm,2016年6月7日访问。
  [3] 这也是新一轮司法体制改革启动的标志。新一轮司法改革启动后,人员分类管理改革的力度空前加大。
  [4] 修改后的我国《法官法》第12条第2款规定:“人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。”此条规定为其他人员进入法院担任院长、副院长等领导职务打开方便之门。在实际运作中,各级法院院长选任的标准仍然主要是政治上的可靠性,而不是“受过系统的法律教育且具有丰富的实践经验”。以最高人民法院院长为例,从建国至今共有10人担任最高人民法院院长一职,其中只有沈钧儒、董必武、任建新、肖扬、周强满足“受过系统的法律教育且具有丰富的实践经验”的条件。参见秦前红、赵伟:《论最高法院院长的角色及职权》,《法学》2014年第3期。
  [5] 书记员制度改革后,法院原有的“师傅带徒弟”的人才培养模式不复存在,而新的培养模式并未建立。迫于法院案多人少的压力,很多年轻的法学院毕业生在助理法官的岗位上就开始独立审理案件。而一些经验丰富的老法官由于工作压力和工作机制的问题,没有时间或者不愿意为年轻法官提供指导。
  [6] 最高人民法院在其颁布的前三个“五年改革纲要”中都明确规定要逐步建立逐级遴选制度,但该制度只是在小范围内进行了尝试。
  [7] 1995年我国《法官法》第七章明确规定了法官的等级,但并未具体规定各级法院法官等级的配比、员额和评定办法。为了配合我国《法官法》的实施,中共中央组织部、人事部和最高人民法院于1997年联合印发了《中华人民共和国法官等级暂行规定》。2011年,该规定被中组部、最高人民法院联合印发的《法官职务序列设置暂行规定》所取代。不过,梳理这两个规定,可以发现其存在严重的缺陷:第一,不同级别的法院之间,法官等级设置存在交错;第二,法官的待遇、福利甚至法官等级本身都与其行政职级紧密相连,法官等级实际上被虚置。尤其是,《法官职务序列设置暂行规定》第4条甚至明确规定了法官等级与行政级别的对应关系。
  [8] 法律规定过于原则的问题在我国法律体系中普遍存在,参见童之伟、苏艺:《我国配套立法体制的改革构想》,《法学》2015年第12期。
  [9] 参见王禄生:《法院人员分类管理体制与机制转型研究》,《比较法研究》2016年第1期。
  [10] 谭世贵、梁三利:《构建自治型司法管理体制的思考——我国地方化司法管理的问题与出路》,《北方法学》2009年第3期。
  [11] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第391页。
  [12] 审判辅助人员进入法官的渠道基本上被切断,却未建立起自己的职业发展序列,稳定性不强,积极性受挫。书记员的问题就是一例。在对书记员进行改革之前,担任书记员是成为法官之前的一种过渡和锻炼。然而,随着《人民法院五年改革纲要》的出台,书记员开始以单独序列管理。随后,最高人民法院出台了《人民法院书记员管理办法(试行)》,对书记员进行聘任制和合同管理。至于书记员的序列,该办法第15条做了相应规定:“人民法院书记员可以按规定正常晋升职级。各级人民法院书记员的最高职级配备为:最高人民法院书记员的职级最高配备为正处级。高级人民法院书记员的职级最高配备为副处级。中级人民法院书记员的职级最高配备为正科级。基层人民法院书记员的职级最高配备为副科级。直辖市、副省级城市的中级人民法院和基层人民法院部分书记员的职级配备可以略高于本条第四、五款的规定。”书记员建立单独序列之后,仍然进行一种行政级别上的管理,且普遍实行的聘任制和合同制,加剧了书记员队伍的不稳定性。在行政化非常严重的法院工作的司法行政人员,其所在部门的领导职务通常被具有法官资格的人所占据,本身上升的渠道受到很大的限制,并不像在政府部门那样顺畅。1983年,全国人大常委会在修改我国《人民法院组织法》的时候,将涉及司法行政工作的条文全部删去或修改。之后,法院的行政工作由法院自身负责。2006年修改后的我国《人民法院组织法》中也没有任何有关法院行政管理的规定。1995年我国《法官法》也仅规定,司法行政人员按国家有关规定进行管理。司法行政人员在法院的地位及其管理的前景并不明朗。
  [13] 参见江国华:《司法改革的五个前提性问题》,《政治与法律》2015年第3期;马长山:《新一轮司法改革的可能与限度》,《政法论坛》2015年第5期;汪世荣:《全面深化改革、全面依法治国背景下六个值得思考的问题》,《法制与社会发展》2015年第5期。
  [14] 参见邵新、黄斌:《司法改革试点工作的方法论建议》,《中国法律评论》2014年第4期;刘风景:《论司法体制改革的“试点”方法》,《东方法学》2015年第3期。
  [15] 参见刘斌:《从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑》,《法学》2015年第10期;孙英:《法官员额制改革的当务之急和长远之计》,《山东审判》2015年第2期。
  [16] 参见任建新:《关于〈中华人民共和国法官法(草案)〉的说明》,http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/07/content_5003292.htm,2016年3月15日访问。
  [17] 《习近平主持中共中央政治局第四次集体学习》,http://cpc.people.cn,2016年6月5日访问。
  [18] 习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,人民出版社2012年版,第10页。
  [19] 新一轮司法改革启动后,出现了三种授权改革试点的形式:(1)全国人大常委会授权最高人民法院开展改革试点,如刑事案件速裁程序试点;(2)中央全面深化改革领导小组批准开展改革试点,如《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》授权上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项改革;(3)中央全面深化改革领导小组批准、全国人大常委会授权开展改革试点,如人民陪审员制度改革试点。除了第二种授权形式外,其他两种授权形式均采用了笼统授权的方式,没有对相应的试点方案进行审查。而第二种授权形式,虽然对相应的试点方案进行了审批,但这些方案本身也存在过于笼统的问题。以上海市的改革为例,在上海的改革方案经过中央全面深化改革领导小组审核批准后,上海市高级人民法院据此制定了《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》。此实施方案并未报中央全面深化改革领导小组批准,而是由上海市司法改革试点推进小组审议通过后即开始实施。
  [20] 1995年颁布的我国《法官法》虽然并未对法院工作人员明确分类,但其在正文部分明确了法官的职责、义务和权利、条件等内容后,在附则部分明确规定“对人民法院的执行员,参照本法有关规定进行管理。人民法院的书记员的管理办法,由最高人民法院制定。对人民法院的司法行政人员,依照国家有关规定进行管理”。可见,其将法院工作人员分为法官、执行员、书记员和司法行政人员。2001年《法官法》修订后基本上延续了这一分类。最高人民法院2002年颁布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》将法院工作人员区分为法官、法官助理、书记员和其他工作人员。最高人民法院2005年颁布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》将法院工作人员分为法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等。中组部、最高人民法院2013年联合发布的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》将法院工作人员划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员。其中,审判辅助人员是协助法官履行法官职责的工作人员,包括法官助理、书记员、司法警察以及技术人员等。之后的改革基本上延续了这种分类。
  [21] 参见傅郁林:《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,《现代法学》2015年第4期。长期以来,我国司法人员一直是按照编制而非职位来分类。法官一般占用的是政法专项编,而书记员的编制问题则比较混乱,存在公务员编制、事业编制、合同制等。参见王禄生:《法院人员分类管理体制与机制转型研究》,《比较法研究》2016年第1期。
  [22] 王立:《法院人员分类管理制度的路径与期许》,《中国党政干部论坛》2015年第1期。
  [23] 根据相关统计,我国法官人数已达到19.6万人,约占全国法院工作人员总人数的58%。如此庞大的法院工作人员队伍如何分流、如何安置是个大问题。参见上注,王立文。
  [24] 这也从另一个侧面说明,分类管理不能以“人”为分类标准,而必须根据审判需要和岗位特点来推进。
  [25] 办案经验与年资并不总是一致,关键是看从事审判工作的年限,而非简单依据工龄。
  [26] 关于职业道德规范的问题,可参见张志铭:《法律职业道德教育的基本认知》,《国家检察官学院学报》2011年第3期。
  [27] 参见前注16,刘斌文。
  [28] 参见强梅梅:《落实司法人员分类管理改革的制约因素及其***》,《法制与社会发展》2016年第2期。也有学者提出,应设置一套员额法官和非员额法官共同办案的过渡方案。在过渡期内,非员额法官仍保留法官资格和原有的法官待遇,享有与员额法官一样的完整的审判权,但不能享受司法改革给员额法官提高的薪酬待遇;过渡期过后,非员额法官无法顺利“入额”的,将取消其法官资格。参见前注16,刘斌文。这和笔者的建议并不矛盾,倒逼机制的设置也是为了筛选出优秀的法官入额。
  [29] 此数据系笔者根据《人民法院报》的相关报道整理。
  [30] 关于如何确定法官的员额,不同的学者有不同的论述,但是却都将法官工作量作为最基本的考量因素。比如,胡道才院长认为,法官员额的确定应当综合考虑审判工作量、人口经济发展水平等各种因素,其中,关键是对法官工作量的测算。参见胡道才:《员额制后,法官该如何选任?》,《光明日报》2014年9月14日。再比如,有学者提出,“合理的法官、检察官人员数量最终是由法官、检察官应当承担的工作量决定的:法官、检察官应当承担的工作量越大,需要的法官、检察官人数就越多;反之,需要的法官、检察官人数就少。而法官、检察官应当承担的工作量又与国家的政治传统、司法体制、司法机关的职能、审判模式等紧密相关,这些因素不同,法官、检察官承担的工作量就不同,因而需要的法官、检察院人员的数量就会存在差别”。参见陈永生、白冰:《法官、检察官员额制改革的限度》,《比较法研究》2016年第2期。
  [31] 曾经有学者对民事法官的审判辅助人员配置情况进行了统计:在同样的时间段内,“一审一助一书”的配比下,结案量可以达到286件;“一审一书”的配比下,为242件;“三审一助一书”的配比下,为192件。参见王静、李学尧、夏志阳:《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测量》,《法制与社会发展》2015年第2期。
  [32] 同前注30,胡道才文。
  [33] 关于办案压力的问题,有学者通过2011年各省、市、自治区法官人均办案数、2009年山东省各地法院法官年人均办案数以及2009年最高人民法院以及山东省三级法院法官人均办案数等数据进行了比较分析。参见前注30,陈永生、白冰文。
  [34] 《决定》明确提出:“建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”党的十八届四中全会的决定提出,“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。”
  [35] 例如,2016年7月17日,北京市高级人民法院对外发布公告,面向社会公开招聘1458名聘用制审判辅助人员。各法院与聘用人员直接签订固定期限劳动合同,初次签订劳动合同期限为七年(含试用期)。固定合同期限届满,经考核优秀,可以签订无固定期限劳动合同。试用期内,每月工资4500元(含五险一金费用);转正定级后,根据聘用年限和工作业绩考核结果,分为5000元、5500元、6000元三个级别(均含五险一金费用)。参见《北京市法院关于招聘聘用制审判辅助人员的公告》,http://sybzl.bjcourt.gov.cn/cac/ww315.html,2016年7月18日访问。
  [36] 例如,因司法辅助人员配备不到位,实践中不少法官还要承担本应由法官助理和书记员承担的整理案卷、案件信息上网等工作。
  [37] 2011年3月1日,最高人民法院正式发布了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》,对原来的案件质量评估体系进行了全面修订,形成了涵盖审判公正、审判效率和审判效果的31项评估法院审判工作的新指标体系。
  [38] 关于应用考核指标对法官进行考核的弊端,可参见陈陟云:《法院人员分类管理改革研究——以G省F市的实践为样本》,载谢进杰主编:《中山大学法律评论》(第13卷第1辑),广西师范大学出版社2015年版。
  [39] 参见《最高法院取消对高级法院司法绩效考核排名》,http://llqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1444,2016年5月30日访问。
  [40] 如对公务员考评中,一项考评措施就是民主测评,而民主测评在实际运作中往往蜕变为同事投票。运用民主测评对法官进行考核所产生的后果之一,就是法官在实际工作中往往更注重维持良好的人际关系。
  [41] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第396页。
  [42] 参见陈卫东:《司法“去地方化”:司法体制改革的逻辑、挑战及其应对》,《环球法律评论》2014年第1期。陈卫东教授认为,目前影响法院依法独立行使职权的两大因素之一就是司法的过度行政化色彩。
  [43] 关于员额制改革引发的问题,陈永生、白冰将之概括为三个方面:(1)人员流失迅速加剧;(2)办案压力大幅上升;(3)司法改革可能异化。参见前注30,陈永生、白冰文。
  [44] “法官员额制的改革目标不在于对法院人员素质的筛选,而在于通过确立法官员额在法院内部和社会外部形成一种对法官的身份认同,并且重点是将人们对法官的身份认知与对行政官员的身份认知相区别开,以此获得法官的独立性和权威性,并在其中调动法官从事审判工作积极性。因此,法官员额制是通过法官员额数的控制来制造一种法官身份稀缺性的情势,以此形成一种潜在的优位竞争的激励效果。”丰霏:《法官员额制的改革目标与策略》,《当代法学》2015年第5期。
  [45] “赋予审判人员以较高的经济待遇本身虽然并不能够激励法官更好地从事审判工作,但是却能够对维持法官工作积极性具有‘保健功能’。因此,必要的加薪策略是可取的,只是并不能够作为法官员额制的改革归宿或主导策略。”同上注,丰霏文。
  [46] 参见刘松山教授在“‘法治中国与司法改革’学术研讨会”上的发言,转引自《以司法改革维护社会公平正义》,http://www.cssn.cn/zx/bwyc/201406/t20140604_1196032.shtml,2016年5月30日访问。
 

 
 
 
 

网友评论: