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民事当事人申请再审的检察监督

2013-5-16 9:35:18 本站原创 兰跃军 【字体:

 

摘要:2012年民事诉讼法修正案进一步修改完善了民事审判监督程序,增加了检察机关对民事当事人申请再审的监督保障机制,使检察机关的审查决定具有终止当事人诉权的法律效力。准确理解立法规定,包括监督内容、监督方式、监督程序与效力等,采取有效措施应对该制度实施可能带来的各种问题,是各级检察机关贯彻实施新民事诉讼法的应然要求。

关键词:民事当事人;申请再审;检察建议;抗诉

 

2012年《民事诉讼法》增加第209条、第210条,同时修改完善了第211条,使它们与第212条、第213条共同构成了人民检察院对民事当事人申请再审的监督保障机制,并使检察机关审查决定具有终止当事人诉权的法律效力。为了应对新民事诉讼法实施后当事人申请再审监督量增加可能给全国各级检察机关民事检察工作带来的挑战,最高人民检察院曾于2013129专门召开电视电话会议作出了工作部署。准确理解立法规定,包括监督内容、监督方式、监督程序与效力等,在实践中采取有效措施应对该制度实施可能带来的各种问题,仍是一个需要深入研究的课题。

一、监督内容

从法律文本分析,立法增加第209条和第210条,既是对第199条至第205条规定的当事人申请再审的监督,也是对第208条规定的检察机关依职权启动审判监督程序的补充,还是有效解决司法实践中当事人申请再审难问题,以检察权制约审判权的一项具体措施。根据第209条第1款规定,检察机关对当事人申请再审的监督内容包括实体和程序两个方面,分三种情形,其实质是当事人认为自己向法院申请再审的实体或程序权利受到侵犯而申请检察监督。它属于司法救济类诉讼监督的一种形式。

在程序方面,根据第204条规定,法院收到当事人再审申请书等材料后,应当在3个月内进行审查,符合民事诉讼法规定的,裁定再审;不符合规定的,裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准.笔者认为,这原则上也应当告知当事人。根据第209条第1款第1项、第2项规定,如果法院驳回当事人再审申请,或者逾期未对再审申请作出裁定,当事人就可以向同级人民检察院提出民事检察监督申请。这两项规定也明确了“法院自我纠错在先”“检察监督在后”的原则,避免当事人向法院申请再审的同时,又向检察院申请监督,造成司法资源的浪费和诉讼秩序上的混乱。换言之,如果当事人认为法院生效判决、裁定有错误,必须在裁判生效后6个月内先向法院申请再审,而不能立即找检察院申请监督。否则,检察院有权拒绝受理,告知当事人去找法院。只有法院驳回再审申请,或者逾期未对再审申请作出裁定时,当事人才能向检察院申请监督救济。

在实体方面,立法规定是相当慎重的,只有当法院的再审判决、裁定有明显错误时,才允许当事人申请检察监督(第209条第1款第3项),这可以尽量减少检察权对民事诉讼的介入,从而维护法院生效民事裁判的既判力和权威性。笔者认为,这是科学的,它符合民事诉讼的私权诉讼性质,有利于避免当事人滥诉、缠诉,从而促进民事纠纷尽快解决。另一方面,它又保留了检察权作为国家专门的法律监督权对审判权的监督制约功能,从而避免审判权滥用。但是,何为“明显错误”?立法没有明确,亟待有关司法解释予以规范,以便于统一执法。全国各地检察机关也可以根据本地实际情况进行总结归纳,出台规范性文件。笔者认为,既然这里的适用对象是已经经过法院再审后所作出的判决或裁定,应当从严解释,限制适用。这种“明显错误”应当不同于作为检察机关抗诉理由的“确有错误”。一般来说,它是指只要经过形式审查(无须实质审查),就可以发现再审判决、裁定在认定事实、适用法律或诉讼程序方面存在的重大错误,尤其是程序上的重大瑕疵。{C}[i]{C}如果不纠正,可能严重影响司法公正。

这样,立法通过赋予当事人申请检察监督权,从程序上监督当事人符合法律规定的再审申请都能够被法院受理,促使法院及时启动再审程序为他们提供救济,从而保护当事人的公正审判请求权,维护司法权威;从实体上保证法院再审判决、裁定公正合理,没有明显错误,能够被当事人所接受,从而避免涉诉信访或缠诉。

二、监督方式

由于新民事诉讼法第208条将“检察建议”增加为民事检察监督的一种新方式,第209条规定当事人向检察机关申请监督的方式包括检察建议和抗诉两种。但这两种方式的适用对象和法律效力是不同的。当事人只能申请其中一种,最终采用哪种方式由检察院审查决定。

检察建议作为检察机关履行法律监督职责的一种新方式,主要适用于第209条第1款第1项、第2项所规定的两种情形,用来指出同级法院审查处理当事人再审申请程序方面的漏洞或不足。它通过书面形式向同级法院提出,并报上级检察机关备案。然而,作为检察机关的一种书面“建议”,立法并没有明确检察建议的法律效力。检察建议对于被建议单位(包括同级法院)也没有当然约束力。对于检察机关这种再审类检察建议,同级法院是否采纳,以改变原来的驳回再审决定而启动再审程序,仍然取决于法院,检察机关只能开展“跟踪问效工作”。{C}[ii]{C}对于第209条第1款第1项所规定的情形,如果法院经审查后仍然作出驳回再审申请的裁定,或者对于第2项所规定的情形,法院接受检察建议但作出驳回再审申请的裁定,立法没有赋予检察机关采取进一步措施的权力,无论当事人是否接受。这就使得检察建议这种方式不仅可能对法院没有制约,反而成为某些法院打发当事人找检察院申请监督的合理借口。

抗诉作为一种传统的法律监督方式,主要适用于第209条第1款第3项所规定的情形,用来纠正同级法院生效裁判实体方面的错误,需要提请上级检察院向同级法院提出,而且是否抗诉,由上级检察院审查决定,贯彻“下级检察院审查在先”“上级检察院审查在后”原则。因此,它一般适用于案件比较重大,裁判有较大错误的案件。对于其他案件,可以通过检察建议方式向同级法院提出,让其依照第198条自行启动审判监督程序予以纠正。笔者认为,为了维护检察机关在民事检察监督中检察建议的法律效力,如果同级法院对于检察机关根据第209条第1款第1项、第2项或第3项规定依法提出的检察建议不予采纳,而检察机关认为确有必要的,立法应当赋予检察机关提请上级检察院向同级法院提出抗诉的权力。否则,不仅检察机关履行法律监督职责缺乏权威性,而且检察机关对当事人申请再审监督也缺乏刚性。遗憾的是,新民事诉讼法第208条第2款对此作了限制{C}[iii]{C}。笔者认为,这需要在《人民检察院组织法》修改时进一步补充完善,明确检察机关检察建议的法律效力。

此外,笔者认为,如果审判人员在审查当事人再审申请过程中存在违法行为,而且该违法行为符合“两高三部”《关于对司法人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中关于渎职行为规定的,检察机关可以采用纠正违法通知或建议更换办案人等方式进行监督。

三、监督程序与效力

209条第2款规定了检察机关对当事人申请再审的监督程序和审查决定的法律效力。当事人向人民检察院提出监督申请后,检察机关应当对申请进行审查,审查期限为3个月,审查结果是作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。而一旦检察机关作出这种决定,无论当事人是否同意,都不得以任何理由再次向检察机关申请检察建议或者抗诉。也就是说,当事人就申请再审事项向检察机关申请监督的机会只有一次,检察机关审查决定具有终止当事人诉权的法律效力,禁止其再次向任何检察机关申请救济。笔者认为,这里有三个问题值得研究:

第一,审查内容。立法没有明确,赋予检察机关自由裁量权。笔者认为,审查重点应当是当事人申请再审事由是否成立、再审判决、裁定是否有明显错误,以及申请书的形式和内容、申请时间是否符合法律规定等。理由包括三个方面:首先,立法规定检察机关的审查决定具有终止当事人诉权的法律效力,要求检察机关慎重对待。其次,审查最长期限可以达到3个月,这与法院审查期限一致,相当于法院适用民事简易程序审结一起案件,足以保证检察机关对当事人监督申请和原生效裁判进行审查。最后,新民事诉讼法增加第210条,赋予检察机关调查核实权,检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要时,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。调查核实的方法包括询问、查询、调取证据、调取查阅(复制)审判(执行)卷宗、勘验、鉴定等。这里的“案外人”包括当事人以外所有了解案件情况的组织和个人。这些手段也基本可以保证检察机关全面调查核实当事人申请再审事由是否成立或再审判决、裁定是否有明显错误等申请监督事项,从而作出最终决定。

第二,审查方式。立法也没有明确,由检察机关自己决定。笔者认为,鉴于检察机关审查决定具有终止当事人诉权的效力,监督内容无论是第209条第1款规定的哪种情形,本质上都属于当事人与同级法院之间就申请再审事项的处理(实体或程序)产生争议。立法赋予检察机关作为中立的裁判者进行审查,具有为当事人申请再审权提供司法救济的性质,因此,除非事实十分清楚并且双方争议不大,可以即时解决,检察机关应当采取类似对审听证的适度司法化方式处理,以增强审查程序的参与性和审查决定的可接受性。但考虑到法院作为国家审判机关的权威性和司法独立的要求,为了避免使检察官成为“法官之上的法官”,除非法院自行决定派人到检察机关说明情况,检察机关听取法院意见最好采取书面形式,要求法院在规定时间内就当事人申请涉及的事项作出书面说明。负责处理申诉事项的民行检察人员在主持听证时,将法院意见告知当事人,听取当事人及其委托代理人意见,必要时可以举证和辩论。如果需要进一步查清事实,庭前或庭后承办检察官可以进行必要的调查核实工作,并且将调查核实的事实和证据告知法院和当事人,采取再次开庭或书面方式听取双方意见,在此基础上作出审查决定。这种审查方式虽然对承办检察官素质提出更高要求,可能花费他们更多时间处理案件,而且需要一定的司法办案场所相配套,但是,它适应了修改后民事诉讼法的要求,充分体现了民事检察监督的司法属性,可以使当事人在个案处理中感受到司法公正,从而更加自觉地接受检察机关的审查决定,维护检察监督的权威性,有效减少涉诉信访和缠诉现象。最高人民法院2009年印发的《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第18条规定,法院审查当事人再审申请时,由合议庭组织当事人就其申请再审事由是否成立进行听证。欧洲理事会部长会议2009年批准的《在民主社会法官和检察官的关系》第6条规定:“在检察官执法以及在审判前阶段检控酌处权的行使时,检察官的地位应当有法律监督,并以最大的可能,采取类似于法官的方式行使这种权力。他们必须是独立地、自主地作出决定,而且公正、客观、公平地履行其职能。”{C}[iv]{C}据悉,该报告已经发往欧洲47个国家建议采用。

第三,当事人是否可以再次向法院申请再审。理论上还有可能,因为根据第199条规定,如果当事人认为法院生效裁判有错误,都可以向上一级法院申请再审;当事人一方人数众多或者当事人双方是公民的案件,也可以向原审法院申请再审。但实践中几乎不可能,检察机关的审查决定具有终局性,检察抗诉成为改变生效民事裁判的最后机会。因为根据第205条规定,除非存在新民事诉讼法第200条第1项、第3项、第12项和第13项规定的情形,当事人申请再审可以在自知道或者应当知道之日起6个月内提出,其他情形下申请再审都应当在判决、裁定发生法律效力后6个月内提出。而根据第204条规定,当事人向法院提出再审申请后,法院审查期限可以达到3个月。如果法院驳回再审申请,或者逾期未对再审申请作出裁定,当事人向检察机关申请监督,检察机关审查期限仍然可以达到3个月。这样,一般再审申请待检察机关作出审查决定基本上就已经达到6个月时间,超过了当事人申请再审的时效。因此,除非法院和检察院受理当事人再审申请后都能尽快处理,至少一个环节不用完3个月审查期限,否则,在检察机关对当事人监督申请作出审查决定后,当事人已经无权再向任何法院申请再审。此外,根据最高人民法院《关于受理审查民事申请再审案件的若干意见》第31条规定,在再审申请被法院裁定驳回后,无论申请再审人以相同理由再次向原来作出驳回裁定的法院申请再审,还是向原法院的上一级法院申请再审,都不作为申请再审案件审查处理。由此可见,立法赋予当事人向检察机关申请再审救济权,是以限制其向法院再次申请再审作为代价的。检察机关审查可能成为最后一道程序。这就是说,任何民事案件最多经过4次审理(审查),当事人诉权和救济权都用尽了。当然,虽然当事人不能再申请再审或检察监督救济,但仍然可以向各级法院、检察院申诉,{C}[v]{C}作为审判监督材料来源之一;法院、检察院发现生效裁判确有错误的,可以分别根据第198条、第208条规定依职权启动审判监督程序予以纠正。

四、监督可能带来的问题及对策

据统计,自201311新民事诉讼法实施以来,各级人民检察院受理民事当事人申请再审监督的案件数量不同程度增加。这是新法实施对民事检察监督工作产生的应然变化,也带来许多问题,需要各级检察机关采取有效措施予以应对:

(一)小额诉讼当事人申请再审监督

新民事诉讼法第162条增加了小额诉讼制度,基层法院及其派出法庭审理符合该法第157条第一款规定的简单的民事案件,标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下的,由独任法官适用简易程序进行审理,并且实行一审终审。可以预见,随着新法实施,小额诉讼裁判将不断增加。由于当事人对这种“独任法官、一审终审”模式不适应等原因,申请再审监督的案件数量在一定期限内可能会增加。而根据第199条规定,除非当事人选择向原审法院(基层法院)申请再审,该类案件再审应当由中级法院组成合议庭进行审理。许多中级法院由于各种原因可能无法充分保障当事人申请再审权,促使当事人到同级检察院申请监督。笔者认为,对这类案件要具体情况具体分析。如果当事人是由于对新法规定不了解而申请再审,他们对法院解释可能持怀疑态度,检察机关应当充分利用法律监督机关的优势做好法律解释工作,消除他们的疑虑;然后审查其申请再审事由是否成立,不能成立的,尽量动员他们撤回再审申请,或者作出不予提出检察建议的决定。此外,这类案件大部分通过调解结案,如果当事人有证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律,导致调解书损害国家利益、社会公共利益,而法院驳回再审申请或逾期未作裁定的,检察机关应当向同级法院提出再审类检察建议。根据第201条规定,法院应当再审。

(二)当事人放弃上诉权而申请再审监督

在司法实践中,有的当事人收到一审裁判后,明知自己有权上诉,也想上诉,但担心上下级法院之间有过案件请示,上诉也是维持原判,还拖延时间。因此,他们故意放弃上诉权,等待一审裁判生效后直接申请再审,有的甚至直接申请检察院抗诉,意图将案件转出原审法院及其上一级法院管辖。法院对当事人这种做法往往非常不高兴,以直接驳回再审申请或逾期不予裁定应付,导致当事人向检察院申请监督保障。笔者认为,对待此类当事人,首先应当加大法制宣传力度,详细解释有关法律规定,尤其是上诉与申请再审、抗诉、申诉的异同,努力消除他们对法院处理案件的不正确理解或担忧。其次,向他们解释检察监督的基本原理和民事抗诉的条件、程序等,让他们认识到放弃上诉权而申请再审或抗诉并不可取,反而可能给自己权利救济带来更大麻烦。最后,依法对当事人申请再审事由进行审查,必要时可以向当事人或者案外人调查核实有关情况,发现存在新民事诉讼法第200条规定情形之一的,或者调解书损害国家利益、社会公共利益的,向同级法院提出再审检察建议。只有当事人上诉权被剥夺、审判人员有严重违法行为等特殊情形时,才能启动抗诉监督方式。为此,有来自实务部门的学者认为,根据审判救济优先等原则,除了法定的一审终审案件外,对于其他不服一审生效裁判的监督,检察机关应当严格掌握受理和立案标准:对于无正当理由不上诉或者法院驳回再审申请经初步审查无明显不当的,一般不予受理;对于当事人无正当理由怠于行使特别是规避行使上诉权的,应当不予受理;对一审生效裁判启动抗诉只能是少数有正当理由的特殊情形;对其他确有错误应当监督的一审生效判决、裁定和调解书,可以采用检察建议的方式进行监督。{C}[vi]{C}笔者赞同此观点,因为它符合再审的补充性原则,英美法系和德国、日本、我国台湾地区等大陆法系国家(地区)民事诉讼法都有类似规定,{C}[vii]{C}它有利于促使当事人努力寻求原审中的诉讼权利救济,避免滥用诉权。

此外,如果第三人因为不能归责于本人的事由未参加原审程序,依法申请撤销原审裁判,启动再审程序的,应当适用新民事诉讼法第56条第三款规定的第三人撤销之诉制度。检察机关控申部门接待人员应当向当事人做好释法说理工作。

(三)当事人拒不向法院申请再审而直接申请检察抗诉

在司法实践中,有的当事人认为法院再审都是驳回,很少改判;还有的当事人担心法院裁判无法执行等,拒不向法院申请再审,而直接到检察机关申请抗诉,认为检察院抗诉不用自己花钱,执行也快。这说明当事人信任检察机关,相信检察机关能够帮助他们主持正义。但这种申请依法只能作为检察机关审判监督材料来源的一种途径,符合条件的,检察机关可以根据新民事诉讼法第208条规定依职权提出抗诉,而不是第209条规定的对当事人申请再审的监督。这是其一。其二,对于此类当事人,检察机关应当向其解释有关法律规定,告知他们先向法院申请再审救济;符合第209条规定三种情形之一的,再向检察院申请监督,检察院才能介入并依法监督其权利。这样可以鼓励更多当事人崇尚法治,相信法院,通过正当法律程序解决问题。第三,对于部分当事人不想缴纳诉讼费用,只想通过检察抗诉启动再审的,也应当向他们解释相关法律规定,告诉他们民事诉讼费原则上由败诉方承担。如果通过当事人申请启动再审,再加上检察机关的监督,可以使违约或过错方承担应有的法律责任,包括全案诉讼费用,从而使案件得到更加全面公正的处理。检察机关可以与法院加强联系,更多地收集这方面的成功案例,作为参考材料供当事人查阅。

(四)当事人在法院审查再审申请期间又申请检察抗诉

有的当事人为了给自己申请再审套上“双保险”,在法院审查再审期间又向检察院申请抗诉,而且不做说明。这种情况在司法实践中曾经大量出现,导致法院、检察院同时审查,浪费国家宝贵的司法资源,造成诉讼秩序的混乱。为此,新民事诉讼法增加第209条规定了“法院自我纠正在先”“检察监督在后”的原则,要求当事人必须先向法院申请再审,符合第209条第1款规定的三种情形之一的,才能向检察院申请监督,而不能同时进行。因此,在法院裁判生效后6个月内,如果当事人向检察机关申请抗诉,控申部门负责接待的检察人员应当询问当事人是否向法院申请再审,向其解释有关法律规定;如果没有申请,告知当事人先向有管辖权的法院申请再审;如果已经申请,要求当事人出具法院驳回再审申请的裁定书,或者法院逾期未对再审申请作出裁定的相关证据,或者有明显错误的再审判决、裁定书。一旦发现再审申请正在法院审查期间,告知当事人等待法院审查结果,符合第209条规定情形的,再申请检察监督。

(五)当事人对检察机关审查决定不服而缠诉

根据第209条第2款规定,检察机关对当事人的监督申请进行审查后作出的决定具有终局性,当事人不得再次向任何一级检察院申请检察建议或抗诉。在司法实践中,有的当事人可能不理解该最新立法,有的当事人认为检察院作出不予提出检察建议或抗诉,或者没有按照他们的申请提请上级检察院抗诉(仅仅向同级法院提出检察建议),是与法院串通好的,从而不断缠诉。对于此类当事人,首先,控申部门接待人员应当做好释法说理、劝导息诉工作,可以接收其申诉材料,并告知他们仅仅作为检察机关审判监督材料来源处理,符合第208条规定抗诉条件时,再与他们联系,要求他们留下联系方式即可,不要再到任何检察机关申诉。其次,检察机关应当创造条件进一步增强审查程序的参与性和审查决定的可接受性,包括尽量采用对审听证的审查方式,并且安排熟悉民事诉讼和民事检察业务的检察官主持听证,通过至少三名检察官合议作出终局性的审查决定;对每一项争议事实的调查核实过程尽量安排当事人参与,充分听取他们的意见;增加审查决定文书的说理性等。最后,还要注重风险研判,健全预警机制,落实重大案件报告制度等。对有可能引发突发性事件和群体性事件的民事申诉案件,必须事先层报风险预警情况;对个别通过说理析法难以息诉的案件,全面开展“检调对接”工作,全力化解矛盾纠纷。

 兰跃军(1970--),男,湖南东安人,上海大学法学院副教授,上海市宝山区人民检察院副检察长,法学博士,博士后。主要从事诉讼法、证据法、被害人学研究。



[i] 从法国、德国、日本等国民事再审制度看,当事人提起再审的事由以程序上的重大瑕疵为主。参见江伟主编:《民事诉讼法》(第三版),中国人民大学出版社2007年版,第406-410页。

[ii] 最高人民检察院200911月颁布的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第1条将“检察建议”界定为“人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”第8条规定:“人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况,必要时可以回访。被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的,人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况。

[iii] 根据第208条第二款规定,地方各级人民检察院对同级人民法院生效裁判进行法律监督(无论提出检察建议还是抗诉)的前提是发现生效裁判具有本法第200条规定的十三种情形之一,或者发现生效的调解书损害国家利益、社会公共利益。如果同级法院对检察机关的检察建议不予采纳,检察机关只能根据《人民检察院检察建议工作规定(试行)》规定提请上级检察院向被建议单位的上级法院反映情况。而该规定对法院原则上没有约束力。

[iv] 转引自龙宗智:“检察机关办案方式的适度司法化改革”,《法学研究》2013年第1期。

[v] 申诉是我国公民的宪法性权利,它是指公民对国家机关关于其本人或近亲属的处理决定不服,向有关机关提出理由要求纠正的权利,并不是民事诉讼权利。但司法实践中由于当事人频繁申诉已经严重危及生效裁判的既判力,加剧了其申请再审权利的虚化。

[vi] 参见俞大军:“准确把握民事诉讼法律监督职能定位”,《检察日报》20132223版。

[vii] 参见[日]高桥宏志:《重点讲义民事诉讼法》,张卫平、许可译,法律出版社 2007 年版,第 478 页。李浩:“再审的补充性原则与民事再审事由”,《法学家》2007 年第 6 期。

 

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