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民事执行机构改革的深度透析

2016/12/16 9:44:46 《法律科学》2016年第4期 黄忠顺 【字体:  
 
【中文关键词】 执行机构,执行体制,审执分立,司法改革,当事人中心主义
【英文关键词】 enforcement agency; enforcement system; independence between the judicial power and executive power; judicial reform; principle of “taking parties as the center”
【摘要】 民事执行机构改革的初衷在于解决“执行难”,但自上而下的改革实践偏向于司法腐败之防治和执行效率之提升,自下而上的改革试点则往往以多元政治利益诉求为驱动力。法院主导的民事执行机构改革不可避免地带有部门利益本位色彩,执行当事人在改革中缺乏有效的利益表达机制,学者对民事执行机构改革方案的论证应当始终坚持当事人中心主义。民事执行机构改革暂缓试点外分模式具备正当性基础,也符合司法改革的渐进性要求。当前法院主导的深化内分模式改革试点方案均以程序运行者为中心展开,并与现有民事诉讼制度存在诸多紧张关系,应从程序利用者的视角审视相关改革举措,并从解释论上为民事执行机构改革试点扫除制度性障碍。
【英文摘要】 The original intention of the civil enforcement agency reform is to solve the Problems encountered in the process of compulsory execution. Reform measures adopted by the higher level courts are committed to preventing judicial corruption and improving execution efficiency. Reform measures adopted by the lower level courts are advanced with multiple political interests appeal as the driving force. The Reform of Civil Enforcement Agency led by the courts inevitably biased to protect their own interests, while enforcement parties have no clear interest expression mechanism. Therefore, scholars should always adhere to the Principle of “Taking Parties as the Center”,when demonstrating relevant reform plans. It is appropriate to postpone the pilot mode of establishing civil enforcement agencies outside the court system, and also in line with the gradual requirement of judicial reform. The current civil enforcement agency reform, led by the courts that operate the procedure, follows the practice of establishing civil enforcement agencies within the court, and puts their own interests before the parties. In order to resolve the conflict between the reform and the current system, from the perspective of the parities who use the procedure, this paper makes a comprehensive analysis on the reform of the civil enforcement agency, and cleans up the institutional barriers for reform by the method of legal interpretation.
【全文】
   
  从20世纪90年代开始,我国不少地方开始探索民事执行机构改革问题。《中共中央关于转发最高人民法院党组关于解决执行难问题的报告》(中发〔1999〕11号)、《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》以及最高人民法院颁布的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》、《进一步加强和规范执行工作的若干意见》、《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》等规范性文件均在总结地方改革经验的基础上努力构建内部分权、统一管理、高效运行的强制执行机制。鉴于民事执行机构内部分权改革实践始终未能实现解决“执行难”与“执行乱”问题的预期目标,部分学者对继续推行内置型审执分立改革丧失耐心和信心[1],部分学者则将《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)关于“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的表述解读“将执行权从法院的职能中分离出去”。{1}然而,中共中央办公厅、国务院办公厅2015年2月12日印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》在“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”方面仅要求“在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上,研究论证审判权与执行权外部分离的模式”。我国最高决策层显然尚未对审判权与执行权的分离模式作出抉择,而只是要求加强研究“审判权与执行权外部分离的模式”,以“早日形成改革的基本思路”。{2}鉴于此,本文拟在总结和反思审判权与执行权相分离的既有改革实践经验的基础上,揭示民事执行机构改革实践中存在的目标错位以及利益失衡两大根本性问题,从程序利用者的视角评析各地高级人民法院及少数中级人民法院草拟的执行机构改革方案,并从解释论的角度为民事执行机构改革试点的开展扫除制度障碍。
  一、本文的研究进路与笔者的基本立场
  民事执行机构改革问题的既有研究显得特别“高大上”。人们总是习惯于从解决“执行难”的角度论证民事执行机构改革的必要性和紧迫性,{3}从“执行权的本质属性”、{4}“民事执行权的配置”、{5}“审判权与执行权的关系”{6}等高度抽象的视角寻求民事执行机构改革的理论基础,并将域外立法例作为论证我国应当采取何种民事执行机构设置模式的主要理由。然而,民事执行体制改革并不必然有助于“执行难”问题的解决[2],鉴于民事执行机构管理机关的调整并不必然带来执行力量与执行措施的强化,无论将民事执行机构整体上划归司法机关抑或行政机关管理,“执行难”问题并不因此而获得解决或减缓[3]。民事执行权性质之争属于纯粹民事诉讼法学问题,即使将民事执行权理解为行政权,基于审判权与执行权之间存在着密切的联系,立法者仍得将民事执行权继续交由司法机关行使[4],或者将具有公务员性质的执行人员附设于司法机关[5]。域外民事执行机构设置的多样性使得人们总能找到支持其观点的立法例,未经详细考察相应的社会基础和制度环境,域外民事执行体制的个别性列举不能成为我国应采何种民事执行机构设置模式的有效论据。因而,以解决“执行难”为目标、以民事执行权性质为根基、以域外立法例为依据的传统民事执行机构改革研究路径,存在着手段不能实现目标、理论不能支撑实践、个人偏好超越制度理性等诸多问题。鉴于此,笔者并不打算遵循常规的逻辑演绎进路,而将民事执行机构改革实践作为客观存在的法律现象加以研究,以揭示当前民事执行机构改革中存在的问题及其可能的解决方案。
  鉴于相同的法律现象可以从不同的角度进行分析并得出不(完全相)同的结论,具有不同价值取向的论者完全可以从不同的视角对相同的民事执行机构改革实践作出不同的解读。因而,对民事执行机构改革现象的归纳式研究进路与论者的基本立场密切相关。民事执行机构改革的绝大多数文献基本上都能鲜明地彰显论者的基本立场,通常表现为论者自愿充当某些部门的利益代言人,如法院派人士发表的论文多倾向于将民事执行机构继续内置于法院系统内部,而司法行政管理部门的相关人士则更倾向于将民事执行机构整体移交给司法部管理。“职务作品”本来就应当体现单位的意志,相关部门通过公开文献表达利益诉求也有利于决策者进行利益权衡。然而,作为民事执行程序利用者的当事人的利益诉求则往往无法通过自身得以表达,法院主导的民事执行机构改革的宗旨尽管被界定为解决执行难和实现民事权益,但在实践中却自觉不自觉地异化为追求法院自身的利益,甚至不惜牺牲当事人的程序或实体利益。在应然层面,民事执行机构改革应当同时关注程序运行者与程序利用者的利益实现,在两者之间的利益诉求存在紧张关系的情形下,过分偏袒程序运行者利益将减损相应改革举措的正当性,过分偏袒程序利用者利益容易遭到程序运行者的抵制。因而,民事执行机构改革应当以程序利用者的利益为基本立场,但同时应当兼顾程序运行者的利益诉求。鉴于我国当前民事执行机构改革系由法院系统推进,与程序运行者的利益诉求得以充分表达不同,程序利用者的利益诉求通常难以获得充分的考量。为防止程序运行者滥用司法改革主导权损害程序利用者利益,考虑到当事人利益表达机制短缺的现实,学者在民事执行机构改革方面的立场应当公正但不中立,即应当更多地关注执行当事人的利益诉求。鉴于此,本文对民事执行机构改革实践的评析坚持“当事人中心主义”。
  二、民事执行机构改革方案的模式抉择
  我国民事执行机构改革实践普遍存在借解决“执行难”之名行解决“执行乱”之实的情形,呈现出形式意义上程序利用者中心主义与实质意义上程序运行者中心主义的悖论。这是因为,作为执行程序运行者的人民法院主导的民事执行机构改革,即使在主观上有意以保护当事人利益为宗旨,也难以期待其在改革方案设计及其实施过程中不偏向自身利益。鉴于程序运行者中心主义的民事执行机构改革方案的讨论已经很充分,笔者谨以当事人中心主义为视角,对民事执行机构改革的模式抉择进行研究。
  (一)内外分权:彻底外分与深化内分的模式之争
  关于“审判权和执行权相分离”改革的具体方向和路径,社会各界所存在的不同解读可以归纳为以下三种模式:一是“彻底外分”,即将执行实施权完全从法院职权中剥离出去,交给其他司法或行政部门行使[6];二是“深化内分”,即主张进一步深化法院内部审判部门和执行部门相分离、执行裁决部门与执行实施部门相分离的机制,并对执行实施权进行拆分;三是“深化内分、适当外分”,即在坚持“深化内分”的同时,将部分执行案件或者执行程序中的部分环节交给法院以外的其他部门处理,如将财产刑的执行、刑事附带民事的执行等,交由司法行政部门或其他部门负责。{7}“深化内分、适当外分”既可以理解为“深化内分”与“彻底外分”的折中,也可以理解为“深化内分”向“彻底外分”的过渡。尽管自由刑与资格刑的执行以及部分行政非诉案件的执行并不是由人民法院负责,但目前执行体制下的民事执行案件则完全由人民法院负责。在这种语境下,针对民事执行机构改革而言,亟需讨论的是,是否有必要将(某些特定类型的)民事执行案件交给法院以外的其他部分负责?对此,笔者曾从论证难度、改革成本、预期效果、改革条件、整体协作五方面阐述民事执行机构改革暂缓采取审判权与执行权外部分离模式的理由,认为外放型民事执行机构改革需要确切论证民事执行(实施)权属于行政权力,创设新的执行机构系统或者剥离法院执行资源要求付出更多的改革成本[7],深化内分模式可以实现类似外分的预期改革效果[8],法院人财物均受制于地方党政机关使其无力独担外分模式改革任务,外分模式可以先从财产刑和行政非诉案件的执行方面先行试点。{8}从主导民事执行机构改革的执行法院的自身利益来分析,通常认为内分模式更有利于审判权与执行权之间的协作,取消人民法院内设执行机构将导致领导职位减少,执行人员将被迫转岗或者调离法院,外分模式改革失败而重新在人民法院内部设立执行机构将极为难堪。因而,前述理论研究抑或动机分析都表明,我国目前民事执行机构改革暂缓外分模式具备妥当性,笔者仅在内分模式的基本框架内继续探讨民事执行机构改革相关问题。
  (二)横向分权:执行裁判庭与执行局的权限配置
  目前处于讨论或试点阶段的民事执行机构改革方案基本上都将执行裁判庭(或称执行裁决庭、执行裁判监督庭,下同)外置于执行局(或者执行指挥中心,下同),但执行裁判庭与执行局之间的职权划分则不尽相同。各改革方案的共通之处在于:具体采取强制执行措施的权力(狭义的“执行实施权”)属于执行局的固有职权范围,审判案外人执行异议之诉、申请执行人执行异议之诉、执行分配方案异议之诉、代位析产之诉等涉执行的诉讼案件的权力(狭义的“执行裁判权”)由另行组建的执行裁判庭专属审理或与其他审判业务庭合署办理[9]。各改革方案的差异性主要表现为各地法院在配置“执行审查权”、“执行监督权”方面存在着不同的做法。所谓“执行审查权”(实际上包含学者所谓的“执行命令权”在内)是指对查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、罚款、拘留、管辖等程序性事项进行审查并作出裁决或者决定的权力。所谓“执行监督权”是指当事人或者案外人通过异议、复议、申诉、信访等诉讼以外的其他形式挑战执行行为的合法性与正当性的事项进行审查处理的权力。根据“执行审查权”与“执行监督权”在执行裁判庭和执行局之间的不同配置路径,民事执行机构改革方案可以归纳为以下三种基本类型:(1)执行三权模式,执行裁判庭仅行使“涉执行争议的审判权”(狭义的“执行裁判权”),执行局行使“执行实施权”、“执行审查权”、“执行监督权”;(2)执行两权模式,“执行裁判权”、“执行监督权”由执行裁判负责,执行审查权、实施权由执行局负责:(3)执行一权模式,执行局仅行使狭义的“执行实施权”,其他三项权力均由执行裁判庭行使。通常认为,“执行审查权”与“执行监督权”属于判断性权利,不能与具有鲜明行政性色彩的“执行实施权”合并行使,但可以交给具有中立性的执行裁判庭行使。因而,如果具体采取强制执行措施的民事执行机构同时行使“执行审查权”和/或“执行监督权”,则有必要分别设立实施权处(或称协调处、执行大队)、督导处(或称督查处)、综合处等内设部门分别行使上述权力。
  我国各级人民法院目前主要采取执行三权模式,只有与执行相关的争讼案件才通过执行局之外的审判机构或者职业法官(主要指前海法院、横琴法院等不设立审判机构的新型人民法院)处理,如北京地区的基层人民法院执行局内设的执行一庭和执行二庭主要负责行使实施性权力,而执行三庭(或称执行办公室)负责行使执行判断性权力。伴随着审判权与执行权分立的深化,有些地方人民法院开始探索将执行审查权、执行监督权以及采取某些重要执行措施的决定权交设立于执行局外部的执行裁判庭行使。从预防司法腐败的角度来分析,执行审查权和执行监督权交由外置于执行局的执行裁判庭行使,显然更为符合权力分立和制约原理。鉴于执行是司法腐败的重灾区,{9}为“保护执行队伍不受侵蚀”,{10}“筑牢反腐倡廉的防火墙和隔离带”{11}自然成为人民法院推动民事执行机构改革的主要目标之一。为防止程序运行者中心主义改革方案损害程序利用者的利益,鉴于执行异议之后还存在执行复议或者执行异议之诉等救济途径,以及过分削弱执行局权限将导致执行效率低下,笔者建议审查执行异议(复议)、命令启动执行程序、决定采取某些重要执行措施、监督执行员妥善履行职责等事项保留给执行局内部具有审判员或助理审判员身份的执行法官行使[10],而执行员及其辅助人员则负责具体采取强制执行措施。至于是否存在创设独立于执行局并与其他审判庭平级的执行裁判庭,因其无涉执行当事人或案外人实体与程序利益,尽管现有改革方案均倾向于设立同时行使执行裁决权(审理涉执行诉讼案件以及审查追加变更执行主体、仲裁裁决/公证债权文书是否予以执行等实体性审查案件)和执行监督权(异议复议事项)的执行裁判庭[11],但笔者对此仍持保留意见。涉执行争议案件的处理,尽管与执行程序存在牵连性,但因该争讼程序的启动并不影响执行程序的运行,与普通民商事案件的审理并不存在显著的区别,遵循“从哪来到哪去”的实务惯例,在某些情形下将涉执行争议案件交给作出本案判决的法官处理可能更为合适。更何况,设置审判庭的合理性本来就存疑,增设纯粹解决涉执行争议案件(而不负责执行审查和监督)的执行裁判庭容易被认为系以增加领导职位为真正的改革动机。综上所述,尽管笔者赞同各种不同的深化分化模式可以同时在不同地方人民法院进行试点,但认为执行三权模式更具备可行性。
  (三)纵向分权:应在何级人民法院设置执行机构
  在解决执行权横向分权问题之后,还需要探讨纵向分权问题。鉴于集中执行在客观上具有节约执行成本和提高执行效率的功能,本着当事人中心主义,笔者赞同最高人民法院继续采取“集中式纵向分权模式”改革思路[12]。如前所述,实施中的改革方案主要在中级人民法院层次设置执行局,但处于讨论环节的改革方案则有在省级单位行政区划甚至全国范围内设置执行局的建议。对此,笔者认为,应当结合“改革司法机关人财物管理体制”与“探索设立跨行政区划的人民法院”两项其他司法改革任务进行体系分析。
  为落实《决定》关于“改革司法机关人财物管理体制”的任务,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》要求“推动省级以下法院人员统一管理改革。配合中央有关部门,推动建立省级以下地方法院人员编制统一管理制度。推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。”[13]鉴于省级以下人民法院人财物统一管理已经成为明确的改革目标,执行机构在高级人民法院层面进行改革较为现实,而且民事执行机构改革也可以成为人民法院人财物归省一级管理的试点,实现不同改革项目之间的协作。
  与此相似地,《决定》要求“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”,《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》在贯彻《决定》前述要求时指出,以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则,探索设立跨行政区划法院,构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。将铁路运输法院改造为跨行政区划法院,主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件[14]。为摆脱地方保护主义对司法产生的不良影响,借鉴专门人民法院在跨行政区域司法机关构建与案件管辖制度方面积累的经验,不少发达地区已经开始试点跨行政区域的人民法院。一方面,强制执行通常是民事诉讼制度实现保护民事合法权益的最后保障,执行申请人与被执行人之间存在着激烈的利益冲突,地方保护主义干预强制执行的情形较为严重。另一方面,执行权在相当程度上具有行政权的属性,上下级执行机关之间是统一管理关系,有别于上下级审判机关之间的审判监督关系,宜作为人民法院跨行政区划的先行试点[15]。因而,尽管笔者不反对在全国或者全市范围内探索民事执行机构一体化构建,但更倾向于采取各高级人民法院执行机构一体化的改革路径[16]。诚然,有必要同时完善最高人民法院执行局对各高级人民法院执行局的监督、指导机制,并加大协调跨省级行政区划案件执行的力度[17]。
在解决民事执行机构改革模式抉择问题之后,我们就可以较为水到渠成地设计省级执行机构一体化的改革方案。据笔者的观察,鉴于省级以下法院人财物归省一级管理的改革主导权并不在各高级人民法院,为尽可能控制改革风险和确保改革方案获得批准,多数高级人民法院拟定的“审判权与执行权相分离的体制改革试点方案”较为保守,主要表现为仅将狭义的执行裁判权从执行局中剥离出来交给新设的“执行裁判庭”行使[18],而执行局则仅保留少数具备审判员或助理审判员资格的执行法官负责发布执行命令(如作出查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等裁定或决定)和进行程序性审查(如处理执行请求、协调、申诉、执行程序中止/终结、决定执行管辖权移转等),其他执行人员成建制(即集体)转任为行使执行实施权的司法警察序列或者单列的执行员系列。与此同时,为彰显执行机构与审判机构分离并突出执行机构的一体性,有些高级人民法院改革方案对执行机构实行“改名换姓”,如某高级人民法院将原有的执行局改称为“执行总局”,其辖区内的中级人民法院和基层人民法院的执行局相应地改称为“执行分局”、“执行支局”,但对于各执行分局和执行支局的人财物是否由执行总局统筹,则普遍采取回避态度。显而易见,倘若人财物的管理体制不进行改革,单凭“改名换姓”对执行体制改革恐怕只有象征性意义。唐山中院改革试点的“长期抗战性”以及长沙中院和成都中院在执行局外设置执行裁判监督庭始终未能入编已经充分说明,执行体制改革绝非法院系统内部足以胜任,其所牵涉的部门或地方利益极为复杂。《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》在推动省级以下法院人员统一管理改革以及推动人民法院财物管理体制改革方面采取的表述是“配合中央有关部门,推动建立省级以下地方法院人员编制统一管理制度”和“配合中央有关部门,推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革”。这充分说明人民法院人财物改革的复杂性,高级人民法院在执行机构一体化改革方面采取保守态度,确属事出有因。然而,警务化了的执行机构倘若不能拧成一股绳,其改革的成效恐怕较为有限,甚至沦为形式化。因而,执行体制改革只有与司法改革的其他方面配合进行才能产生改革红利,脱离司法改革而单独进行的执行体制改革注定不可能取得圆满成功。尽管已有部分省份实行省以下法院检察院人财物省级统一管理,{12}但由于省级人财物统管体制的改革与我国《宪法》、基本法律等规定相冲突,可能带来司法系统行政性强化的风险,{13}省级以下法院人财物统一由省一级管理的改革恐怕只有采取自上而下的进路才能真正全面铺开,并且司法权的中央事权属性决定其最终目标是全国统一管理。{14}鉴于此,笔者认为,北京、上海、广东等较为发达且省级财政较为宽裕的地方可以经中央政法委批准后先行试点省级法院人财物统一管理模式,而其他中等发展程度的省市可以考虑先行辖区内执行机构人财物统一管理试点,为各省级统一管理人民法院人财物积累经验[19]。
  三、民事执行机构改革的理论根基替换
  民事执行机构改革的基本方向是集中式纵向分权模式,无论是高级人民法院抑或中级人民法院集中行使执行实施权,均涉嫌违反《人民法院组织法》(以下简称《法院组织法》)和《民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)的相关规定。鉴于目前各地法院推进的民事执行机构改革试点方案均未获得全国人大或其常委会授权,针对改革合法性的棘手问题,绝大多数改革方案对前述棘手问题采取回避策略。诚然,最近也有极少数试点法院试图通过法律适用技术避免其改革方案违反现行法律规定,但其法律解释方法显得过于迂回且违背制度本旨。因而,在立法机关通过修改法律或者予以特别授权之前,上级法院集中管辖执行实施案件与现行法律制度存在着根本性冲突,通过法律适用技术规避违法性指责的做法也显得尤为“黔驴技穷”,本文试图从司法行政权配置的角度提供一种崭新的解决方案。
  (一)上级法院集中管辖执行实施案件存在的问题
  当前民事执行机构改革面临着两个严峻的合法性挑战:(1)未经全国人大或其常委会授权推行的以取消下级法院执行员设置为前提的民事执行机构改革的合法性不无疑问。《法院组织法》第40条第1款规定,地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。高院或中院集中行使执行实施权的基本前提是取消下级人民法院设立执行员,全省或全市的执行工作将由高院或中院执行员负责,中级法院和/或基层法院没有理由再设执行员。(2)本应当由下级法院受理的执行案件强制申请执行人向上级法院申请执行涉嫌违反执行管辖制度。《民诉法》第224条规定,发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。法律规定由人民法院执行的其他法律文书,由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。在高院或中院集中行使执行实施权的情形下,本应当由下级人民法院管辖的执行案件被强制性交给上级人民法院管辖,明显违反执行管辖规范。
  除了面临合法性质疑以外,高院或中院集中行使民事执行权的改革方案还亟需解决其可行性问题。这是因为,即使执行实施案件提级管辖的合法性问题暂予搁置或者通过全国人大法工委授权的方式获得解决,推进民事执行机构改革的试点法院也不愿增加其上级法院的执行审查压力。详言之,在上级法院执行局的分支机构具体负责处理特定地域范围(未必等同于行政辖区)内的执行实施案件的情形下,分支机构所从事的执行行为在理论上应当视为上级法院的职务行为,相关文书理应加盖设立执行机构的人民法院(或者其执行局)的印章。这必然导致相应的执行异议、执行复议、执行异议之诉等案件的管辖法院的级别也相应地被提高,大大地增加上级法院及其上一级法院的执行工作负担,也可能因此造成执行程序利用者不便或者使其额外承担不必要的额外成本。除非该改革方案是上级法院所策划或大力支持,下级法院推进的民事执行机构改革方案给上级法院苛以不利益影响将是不可想象的。
  (二)现有改革方案的应对策略及其所存在的问题
  为避免直接取消下级法院执行机构显著违背“地方各级人民法院设执行员”的规定,H省T市中级人民法院的改革方案在创设执行局分局的同时保留各基层法院的执行局设置,前者行使执行实施权,而后者行使执行监督权。保留基层法院执行局的编制可以避免被指责违反各级法院设立执行员的规定。但是,在上级法院执行局分支机构与下级法院执行局并存的情形下,分支机构行使执行实施权,而下级法院执行局行使执行监督权,这无异于要求下级法院监督上级法院,既违反民事诉讼基本原理,也不具有现实可操作性[20]。如果下级法院执行局完全不行使任何民事执行权的权能,则将完全被上级法院执行局分支机构架空,浪费执行资源。
  为解决上级法院集中行使执行实施权所面临的管辖权难题,并防止上级法院执行工作量突增情形的发生,针对本应当由下级法院管辖的执行案件,有的改革方案试图运用管辖权转移、指定管辖制度从解释论上寻求“上级法院(执行局的分支机构)负责执行实施、下级法院负责执行审查”的合法性。例如,H省T市中级人民法院的改革方案规定,“市中级人民法院制定实施规范性文件,采取统一提级、概括性授权方式,将现行法律规定由基层人民法院执行的案件,统一提级交由各执行分局管辖;将执行分局办理执行实施案件过程中发生的裁决事项,统一指定交由作出执行依据的基层人民法院管辖”。然而,提审仅适用于审判监督程序(《民诉法》第198条第2款),下交上型管辖权转移的理由只能是下级人民法院“认为需要由上级人民法院审理”(《民诉法》第38条)。据此,除审判监督案件以外,上级法院强行管辖本应由下级法院管辖的案件不具备合法性。即使该应对策略的合法性问题暂予搁置或者通过全国人大常委会授权的方式获得解决,下级法院负责审查上级法院执行行为的合法性和正当性,在理论上和实际操作上均不可取。显而易见,要求申请执行人向中级法院申请强制执行,但针对中级法院的违法或不当执行行为,则要求当事人或案外人向基层法院提出异议,这无论如何都难以为人们所理解,并涉嫌无端提高当事人、案外人利用执行程序的成本。鉴于此,在新一轮民事执行机构改革大研讨中,有观点认为,鉴于执行局与执行分局均属于设立执行机构的人民法院,该法院可以将执行异议案件交由执行分局进行处理,不服执行分局的处理结果的,可以向执行局申请复议。然而,未经法律授权的分支机构不能单独以自己的名义独立对外从事执行行为,分支机构对执行异议的审查应视同执行局的审查行为。如果不服执行分局处理结果的当事人或案外人只能继续向执行局申请复议,这无异于架空复议的实质价值,损害执行程序利用者的审级利益。
  (三)司法行政权配置视野下的集中执行解释路径
  纵观各地试点改革方案,高级法院或中级法院集中行使的主要是狭义的“执行实施权”,“执行审查权”、“执行监督权”与狭义的“执行裁判权”的集中(提级)行使则不是民事执行机构改革的主观追求,而只是执行实施权集中行使所引发的客观效果。狭义的执行实施权在本质上可以理解为与司法权存在密切联系的司法行政权,{15}司法行政权与司法权之间在理论上应当保持适当的距离。司法行政权存在着多种不同理解,各国司法行政的外延也不尽相同,但基本上均认为,司法行政权是基于“分权制衡”理论,以辅助司法裁判权为目的,对司法行政事务和法律事务的管理权和执行权。{16}司法行政本不是法院的固有职能,理论上应由政府机关或法院以外的其他机构行使,但很多国家为了防止行政机关干预司法而授权法院自己行使司法行政权。{17}319司法行政权的归属在我国自古以来就存在着争议,如清末法部尚书戴鸿慈和大理院正卿沈家本围绕司法行政权的归属展开“部院之争”,之后的北洋政府和南京政府,司法行政权归属一直存在争论,长期隶属于司法院的司法行政部曾经一度隶属于行政院。{18}新中国成立初期,司法行政机关也曾承担人民法院的司法行政事务,后来人民法院自行承担了相当部分的司法行政事权[21]。显而易见,地方各级行政机关行使司法行政权容易造成司法的地方化(地方政府干预司法),而人民法院内部行使司法行政权则造成法院系统自身行政化(法院领导干预司法)。为避免司法行政管理权干预审判权的运行,《决定》将“探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”作为本轮司法改革的目标之一[22]。对此,有学者结合考察南京民国政府时期基层法院省级统管向中央统管适时推进的史实,倡导包括判决和裁定的强制执行权在内等直接服务于司法权的司法行政权应尽快明确为中央事权。{19}尽管民事执行权整体上不宜理解为司法行政权,但是,将根据执行法院的命令具体采取强制执行措施并接受执行法院监督的法律事务执行权力(狭义的“执行实施权”)纳入司法行政权则完全站得住脚。在比较法上,狭义的执行实施权通常并非由具备法官资格的人员具体行使,而是授权司法辅助人员、隶属于行政系列的法院官员/职员、对执行效果存在直接利害关系的执行申请人、具备相应资质并经授权的私人执行机构或者申请执行人等不具备法官资格的主体具体采取不涉及实体判断的执行措施。实际上,对于申请执行人而言,无论具体负责采取执行措施的人员采取何种管理体制,只要能够确保其受到执行法院的有效监督,执行程序利用者的利益并不因此而遭受不利益影响。从这种角度来理解,当前民事执行机构改革在某种意义上可以纳入司法行政权管理体制的改革范畴。
  在司法行政权配置的视野下,民事执行权中的判断性权能与实施性权能可以分别理解为司法权和司法行政权。判断性权能的行使专属于司法机关,由具备审判员或者助理审判员资格的法官负责,但法官助理、书记员等司法辅助人员得协助执行法官处理相关事务。实施性权能并非司法机关固有职能,但基于民事执行权的整体性及其与判断性权能之间存在密切的联系,为确保执行效率和避免当事人在不同机关之间来回倒腾,负责行使民事执行权中的实施性权能的机关以设置在人民法院内部为宜[23]。然而,负责行使实施性权能的机关设置于人民法院内部并不必然隶属于人民法院管理,域外执行官通常被认为是独立于司法人员但设立于执行法院内部的行政机关。即使执行实施人员隶属于人民法院管理,也不必然直接由其驻地所在的人民法院管理,而可以由高级法院或者中级法院集中管理。这是因为司法行政权属于中央事权,本来就应当由中央层面的国家机关行使,作为最高法院集中行使司法行政权的前奏,高级法院或者中级法院先行尝试集中行使本辖区内部性司法行政权符合改革渐进性的要求。在这种语境下,“内分模式”与“外分模式”之间并不存在着改革效果上的显著区别,无论行使实施性权能的机构是否设置在人民法院内部,其司法行政权属性决定其可以由该人民法院以外的其他机构对执行实施人员实行有别于审判人员的管理体制。诚然,鉴于行使执行判断性权能的执行法院对执行实施权人员享有执行命令权和执行监督权,执行实施管理机构(设立执行局的高/中级法院或者司法行政机关)在考核执行实施人员时,可以听取执行法院意见或者采取委托/共同考核机制。也正因为如此,不管是内部分离模式抑或外部分离模式,执行法院行使裁决权并对执行实施活动进行司法监督,似乎并未存在足以站得住脚的反对意见。全国各地法院正在推行的高级或中级法院集中行使实施性权能的“深化内分”改革试点,对未来开展法院外部分离模式的试点亦具有直接的重要借鉴价值。
  四、余论
  本文较为全面地考察了我国民事执行机构改革的既有实践样本以及正处于论证环节的审执分离改革方案,揭示民事执行机构改革试点实践中普遍存在的目标错位与利益失衡两大根本性问题,以程序利用者的视角评析既有改革实践与改革方案,本着当事人中心主义对民事执行机构改革方向进行分析,运用司法行政权配置理论重新论证民事执行机构改革的正当性基础。显而易见,民事执行机构改革实践中存在的目标错位与利益失衡问题,均源于试点法院在改革方案设计及其实施过程中自觉不自觉地追求其自身利益,甚至不惜以牺牲程序利用者的实体利益与程序利益为代表。鉴于作为程序运行者的人民法院所主导的民事司法制度改革并不局限于民事执行机构改革,本文所揭示的目标错误与利益失衡两大根本性问题在民事司法制度实践中具有普遍性。比如,笔者曾经就司法强制拍卖改革实践进行过广泛调研,其结论同样是“法院系统推行的拍卖方式改革过分追求防止司法腐败的直接目标,而忽视强制执行程序保护执行当事人权益的根本宗旨”。{20}鉴于民事司法制度改革同时涉及程序运行者与程序利用者的利益,以程序运行者为主导的民事司法制度改革,更应当防范程序运行者滥用改革主导权损害程序利用者的实体性或程序性利益。在指导思想方面,我国属于社会主义国家,国家机关应当始终坚持“为人民服务”,试点法院在推进民事司法制度改革时,应当始终坚持当事人中心主义,杜绝为了追求自身利益而给当事人造成不符合比例原则的利益损害。在改革程序方面,为强化民事司法改革的民主性,笔者呼吁试点法院摒弃“突袭改革”的传统思维,在推进相关改革举措之前,建议公布改革方案及其论证报告,允许人们广泛参与实质性讨论。在方案设计方面,试点法院应当敢于承认真实的改革动机及其自身与改革之间存在的利害关系,程序运行者利益通过民事司法制度改革得以实现并不天然地不具备正当性,但据以实现该利益的手段不应当给程序利用者造成不符合比例原则的不利益影响。在方案论证方面,与程序运行者具备改革主导权不同,作为潜在程序利用者的群众通常不具备充分参与实质性讨论的足够热情和能力,学者应当发挥担当精神,更多地关注执行当事人的利益诉求。在改革审批方面,较为重大的民事司法制度改革试点,通常需要事先将改革方案层报最高人民法院或者中央政法委等上级机关进行批准,建议审批机关适当开展调研和组织论证,以保障程序利用者的合理利益诉求不因相关改革举措而无法实现。在改革推广方面,在推广某项民事司法制度改革措施之前,应当先行全面评估既有的改革效果,比较程序运行者与程序利用者在改革前后的实体或程序利益诉求的实现程度,切忌片面因某种改革效果引起社会轰动而予以盲目推广。
  (本文责任编辑 刘克毅)
【注释】 基金项目:国家社会科学基金项目(14CFX028)“迈向制度理性的民事程序研究”;教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(12JJD820012)“中国强制执行法体系研究” 
  作者简介:黄忠顺(1983—),广东汕头人,清华大学法学院博士后研究人员。 
  [1]张志铭曾指出:“在内置式的改革模式已经得到相当充分的实践却依然没有从根本上解决‘执行难’和‘执行乱’的情况下,执行体制改革创新的想象空间自然就打开了。”张志铭:《执行体制改革的想象空间》,《人民司法》2008年第21期,第52页。杨知文近期撰文重申其导师的前述观点,“在内置式改革模式已经得到相当充分的实践,但依然没有从根本上解决执行难题的情况下,外放式的改革模式自然也就成为中国民事执行体制通过进一步改革实现合理构建的必要选择。”杨知文:《中国民事执行体制改革的模式选择——基于执行权组织构造的考量与分析》,《西南政法大学学报》2012第5期,第118页。 
  [2]包括张卫平教授在内的多位学者认为,审执分离能否对“执行难”起到“药到病除”之效仍有待观察。参见王睿:《“审执分离”新在何处?》,《广州日报》2015年4月28日第B6版。甚至有学者认为,审执分立也可能成为导致“执行难”的一个重要原因,直接导致或加剧了“执行难”。参见巫肇胜:《突破“执行难”的司法检视与应对——从审判权与执行权比较协调中展开》,《宁夏党校学报》2011年第2期,第54页。 
  [3]诚然,民事执行机构管理机关从司法机关调整为行政机关(尤其是公安机关)有助于强化执行威慑力,该执行威慑力通常来源于执行机关(行政机关)存在利用其他固有行政职权向被执行人施加压力的现实可能性,其正当性基础不无疑问。至于民事执行机构管理体制创新以及强化执行力量与手段强化所能带来的执行效果,则完全可以在内置型审执分立的改革模式内得以实现。 
  [4]“纵然世界上大多数国家的执行机构设在法院,但并不能由此证明强制执行权就是司法权。”高执办:《论执行局设置的理论基础》,《人民司法》2001年第2期,第26页。 
  [5]比如,英国法院中的法官与法院工作人员分属于不同的序列,法院由独立的法官组成,为法院及法官提供支持的法院官员与职员隶属于英国司法部下属的法院事务管理局,属于英国政府的公务员。尽管如此,英国司法大臣与首席大法官在法院实务管理局的治理、财务和运行方面订有合作协议,并把法院事务管理局的领导权交给了法院事务管理局委员会,该委员会由3名非执行委员(其中一名担任委员会主席)、3名法官(代表首席大法官)、1名司法部官员(代表司法大臣),4名执行委员(来自法院事务管理局,其中1名担任首席执行官)组成。委员会同时对司法大臣和首席大法官负责。所以,法院事务管理局虽然在体制上属于司法部,实际上是一个受首席大法官和司法部长(司法大臣)“双重领导”的相对独立的机构。参见张永红:《英国强制执行法》,复旦大学出版社2014年版,第239页。 
  [6]在民事执行机构改革实践中,有的改革试点方案将中级法院集中行使执行实施权理解为:审判权与执行权在市中级人民法院深化“内分”,而在基层人民法院彻底“外分”。这种意义上的“内分”与“外分”指向本级法院是否配置有执行实施权,通常意义上的“内分”与“外分”是针对民事执行机构是否设置在法院系统内部而言的。 
  [7]尽管学者基本上均将改革成本作为主要考量因素,但有的认为内分模式改革的成本最小、成效最大,有的则认为审判权与执行权的彻底分离模式(将执行权划归司法行政管理机关)才是低成本高效益的改革路径。分别参见张坚:《审判权和执行权相分离改革的路径选择》,《法制日报》,2015年7月1日,第9版;孙宏艳:《审判权与执行权分离的模式选择》,《法制日报》2014年12月10日第10版。其实,考察作者的工作单位对于理解前述两种根本对立观点具有很大的帮助,前者是某高院院长,而后者是某职业学院监所管理系教师。 
  [8]目前已经形成的高级人民法院在辖区内统一管理、统一协调、统一指挥执行工作的体制,能有效地行使行政领导和司法监督双重职权,破除地方和部门保护主义的樊笼,提升执行合理,提高执行效率。很多高级法院执行机构已经做到了“管物”、“管人”,未来只要实现高级法院“管人”,就可以实现类似外分模式的效果。参见江必新主编:《新民事诉讼法执行程序讲座》,法律出版社2012年版,第32-33页。 
  [9]这种审判权被称为“涉执行争议的审判权”,其所处理的案件被称为“涉执行的诉讼案件”、“执行派生诉讼”。在新的改革方案出台和实施之前,承办机构,各地做法不一,有的由民事审判机构审理,有的由执行局内设的执行裁决机构审理,还有的基层法院由审判监督机构审理。考虑到此类案件的处理既要对私权进行实体判断,又要对执行行为的合法性和正当性进行判断,最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》(法发〔2011〕15号)倡导逐步促进涉执行诉讼审判的专业化,授权具备条件的人民法院设立专门审判机构,对涉执行的诉讼案件集中审理(第12条第1款)。参见卫彦明、范向阳:《〈关于执行权合理配置和科学运行的若干意见〉的理解与适用》,《人民司法》2011年第23期,第31页;卢杰:《执行实施权审查权分家不再一人办到底》,《法制日报》2011年10月21日第5版。 
  [10]在比较法上,几乎在所有法治发达的国家,无论英美法系还是大陆法系国家,重大的民事执行行为、价值巨大的财产的民事执行、其他财产权的民事执行、执行裁决事项等几乎被法院所垄断;而执行员或行政官员只能介入价值较低的动产的执行,其中行政官员都需要取得法院的命令后才能展开执行活动。例如,德国法院执行员仅负责执行金钱债权而对动产的执行以及特定财产的交付请求权,而因金钱债权而对债权和其他财产权利的执行、对不动产的执行、强制代宣誓的保证而发布拘留命令等涉及复杂法律判断问题的事项则由执行法院负责。参见江必新主编:《比较强制执行法》,中国法制出版社2014年版,第138-141页。在英国,对不动产的执行主要是法官的职能,与执行员没有直接关系;而法院事务管理局及其执行员负责的执行业务主要是动产扣押、强迁和强制交付。参见张永红:《审判权和执行权相分离体制改革中应当注意的问题——基于英国模式的思考》,《法律适用》2015年第5期,第86页。韩国的执行官可以独立实施的执行行为仅为有体动产的执行、假扣押和假处分、请求交付特定物的执行,而以请求债务人的作为或不作为的案件以及强制执行的请求权的内容需要慎重考虑的执行方法(如代替执行和间接执行)则由第一审法院执行。参见〔韩〕姜大成:《韩国民事执行法》,朴宗根译,法律出版社2010年版,第107、117页。 
  [11]浙江省关于实行法院内审判权与执行权相分离改革试点方案将执行裁决权界定为“基于执行程序产生的,涉及执行行为是否违法、当事人实体权利判断的审查事项,主要包括仲裁裁决和公证债权文书是否不予执行的审查权,追加变更执行主体审查权,执行异议、复议审查权、执行异议之诉、参与分配之诉等”,而将“执行实施权”理解为“人民法院为实现生效法律文书确定的权利实施执行行为,采取强制执行措施等事项的权能,但除执行裁决权之外。” G省审判权与执行权相分离的体制改革试点方案也明确地区分执行裁判庭和执行指挥中心的职责,前者主要负责执行异议、复议的审查以及执行异议之诉、许可执行之诉、分配方案异议之诉等的审理,还行使非诉行政执行裁判权、公证债权文书执行裁判权、变更追加执行主体审查权等,后者负责发布执行命令和处理执行请求、协调、申诉、执行程序中止、终结和决定执行管辖权的移转等程序性事项。 
  [12]“最高院就审执分离改革的总体思路是统分结合。分,就是将基层法院执行机构从基层法院彻底分离出来,让基层法院从执行工作中解脱出来,专门搞审判工作。统,就是对执行机构实行上下统管。”参见佚名:《最高院执行局副局长张根大到唐山中院调研指导执行改革工作》,http://www.tszxw.gov.cn/shownews.asp? Class_Class=2&id=824,2015年11月21日访问。 
  [13]《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》也指出,推进省以下地方检察院人财物统一管理体制改革,为依法独立公正行使检察权提供坚实保障。 
  [14]《最高人民检察院关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》也指出,深入推进设立跨行政区划的人民检察院试点,建立跨行政区划管辖机制,明确跨地区案件的受理范围、移送标准、办案方式,依法办理跨地区案件。
  [15]2005年6月28日在答复某省人大常委会选举任免联络工作委员会2005年3月17日关于“人民法院执行局局长、副局长是否由人大常委会任命”的问题时,全国人大常委会法制工作委员会明确指出,执行机构不属于法院组织法规定的审判庭。《人民法院执行局局长、副局长是否由人大常委会任命》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2005-07/08/content_363220.htm,2015年8月17日访问。 
  [16]其实,最高人民法院早在2000年下发过《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》(〔2000〕3号)第1条就明确规定,高级人民法院在最高人民法院的监督和指导下,对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督和协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等,实行统一管理。 
  [17]《最高人民法院关于本院执行工作办公室更名为执行局的通知》(法发〔2008〕31号)将最高人民法院执行局的具体职责界定为:“执行最高人民法院第一审的生效判决、裁定及调解协议中关于财产的决定;执行法律规定由最高人民法院执行的其他法律文书;承办依法监督和指导地方各级人民法院执行工作的有关事项;协调解决跨省、自治区、直辖市的民事、行政、海事以及刑事附带民事案件判决、裁定中的执行争议;参与起草有关司法解释。” 
  [18]狭义的执行裁判权,是指基于执行程序产生的、涉及执行行为是否违法、当事人实体权利判断的审查事项,如执行异议/复议的审查、追加或者变更当事人、执行异议之诉、许可执行之诉、分配方案异议之诉等,有的方案还将行政机关申请执行行政决定、申请实现担保物权、申请执行公证债权文书、申请不予执行或者撤销仲裁裁决书等案件的裁决权一并交给执行裁判庭处理。 
  [19]学者普遍担心省以下法院人财物统一管理带来司法系统行政性强化的风险,相对于民事审判权和执行裁决权而言,执行实施权在性质上更为接近行政权,对行使执行实施权的民事执行机构实行人财物统一管理所带来的行政性强化风险的危害要小些,而且部分省高院已经积累一定的改革经验,可以成为法院整体实行人财物统一管理改革的突破。 
  [20]为解决下级法院难以真正有效监督上级法院执行行为的问题,在广东省深圳市中级人民法院讨论的民事执行机构改革方案中,有一种观点主张,该市中院及其下辖基层法院不再办理执行案件(含执行实施案件和执行裁决监督案件等),设立基层法院层次的该市强制执行法院行使执行裁决监督权,将该市中院执行局调整为执行实施局行使执行实施权。强制执行法院的基层法院性质同样可以确保执行复议与执行异议之诉等案件不至于提级到高级法院进行审查或审理,同时并不会引起普通基层法院与中级人民法院之间的关系复杂化。然而,根据《法院组织法》第28条的规定,专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。未经全国人大常委会授权,该改革方案不具有合法性。更为重要的是,强制执行法院替代辖区内所有普通基层法院行使执行裁决监督权,同样违背《法院组织法》第40条第1款的规定。 
  [21]1951年9月3日通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条以及1954年9月21日通过的《中华人民共和国人民法院组织法》第14条均规定司法行政机关管理司法行政工作。1959年4月28日第二届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于撤销司法部、监察部的决议》决定“撤销司法部,原司法部主管的工作由最高人民法院管理”。1979年9月13日第五届全国人大常委会第十一次会议决定恢复设立司法部,随后地方司法行政机关也得以恢复。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过《宪法》明确国务院领导和管理司法行政工作(第89条),县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的司法行政工作(第107条)。鉴于上述历史原因,人民法院自行承担了相当部分的司法行政事权。参见王公义:《我国司法行政体制的历史沿革》,《中国司法》,2004年第1期,第21-25页。 
  [22]我国《宪法》第126条规定人民法院独立行使审判权,但既没有将人民法院的所有职权均作为审判权理解,也没有将人民法院的职权局限于审判权。因而,本轮司法改革推行“探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”并不违宪。 
  [23]比较研究成果表明,执行事项在不同机关之间存在明确的分工,但又强调彼此之间的相互配合。一般来说,无需进行判断的事务性工作,由没有法官身份的执行机关完成,需要判断的执行事项则只能由法院完成;同时,没有法官身份的执行人员可以接受法官的委托或者接受法官的指令,完成由法官主管的执行事项的事务性工作。参见谭秋桂、乔欣:《民事执行机关研究》,载江必新主编:《强制执行法的起草与论证(三)》,中国法制出版社2014年版,第196-197页。换言之,依执行机关所担当强制执行行为性质之差异,亦有将执行机关分化,依其必要性与合理性(执行机关分化原则),而使执行机关多元化,将属于简易、事实要素较多之执行行为,赋予执行官,而将复杂含有法律判断之执行行为,赋予执行法院。陈计男:《强制执行法释论》,元照出版公司2012年版,第35页。
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